民间金融监管：放与管的徘徊<br/>——以网络借贷信息中介（P2P）为例

民间金融监管：放与管的徘徊
——以网络借贷信息中介（P2P）为例

2020-12-08张传华

警学研究 2020年5期

钱松，张传华

（1.云南师范大学，云南 650000；2.上海市浦东发展银行，上海 200000）

民间金融在中国并不是什么新鲜事，已经有上千年的历史。伴随着互联网的发展，民间金融有了新的内涵和外延。

近几年，站在互联网的风口上，互联网金融引领一时潮流，成为“创新”的代名词。但是只有当大潮退去，才知道谁在裸泳。站在风口上，猪都能起飞，可是当风口没了呢，是继续展翅飞翔，还是自由落体随着经济下行、金融去杠杆、流动性泛滥成为过去时？抵抗能力薄弱的民间金融成为风险的高发地，“跑路”“资金链断裂”“暴力催收”屡见不鲜，成为一个重大而广受关注的社会和法律问题。

民间金融今天的一地鸡毛是怎么造成的？民间金融自身的合规意识是否过于单薄？发展模式是否存在天然缺陷？监管部门是否应该提前加以引导和防范？笔者将以P2P为例，谈谈金融主管机构对民间金融监管的两难。

一、国家鼓励民间金融发展的初衷

近年来政府工作报告中关于互联网金融的表述，反映了国家对民间金融的态度，表1是笔者整理的最近6年的《政府工作报告》中提到互联网金融时的用语：

表1 2014年—2019年《政府工作报告》中对互联网金融的表述

从表1中可以看出，短短6年时间里，《政府工作报告》对互联网金融的表述方式发生翻天覆地的变化，而这种变化后面所代表的则是互联网金融行业本身的发展态势及走向。2014年，政府尚在倡导发展互联网金融，《政府工作报告》提到互联网金融时还语带鼓励，要“促进……发展”。有了政府的支持与鼓励，互联网金融便比雨后春笋还冒得快，时隔一年就表现为“异军突起”，而两年后就开始出现连中央都能看得见的问题，需要进行“规范”了。三年后，发展已经不再重要，“不出事”才是头等大事，因此随后两年中央一再要求警惕“风险”。五年后，整个行业便烟消云散，无处寻觅了。真让人生出“早知如此，何必当初”的感慨！那么，以P2P为代表的这一波互联网金融风暴究竟是怎么刮起来的呢？

图1 民营企业在国民经济中的“456789”

我国改革开放以来数十年的金融运行中，中小企业、民营企业的融资难、融资贵问题一直未能有效解决，商业银行“嫌贫爱富”“嫡庶有别”，对大中企业、国有企业、政府平台情有独钟，而民营企业，尤其是中小微民营企业不仅融资条件高，获得融资的代价也高。民营企业的贡献与其得到的待遇完全不对等。最近两年，民营经济最引人注目的是“56789”这串数字，其代表的含义尽人皆知，每一个民营企业家看到这串数字都感到骄傲和自豪。然而，笔者今天想把这串数字倒过来说，并加上数字“4”，或许民营企业家会有不一样的感受（见图1）。

当民营企业家看到贡献和索取不成比例的时候，是不是有些心酸呢？事实上，最近几年的民营经济贷款余额占比还在继续下降（见图2）。导致这种结果的原因是民营企业信用不好吗？是民营企业贷款的坏账多吗？似乎都不是。这一点我们可以从图3得到证实。

民营企业的贷款余额占比低，小微企业的贷款余额占比就更低了。数据显示，小微企业贷款余额同比增速自2017年9月后快速下滑，15个月内由15.66%下滑到8.94%，几乎腰斩，小微企业死伤一片。随后中央不断呼吁要支持小微企业发展，并出台政策大力支持，到2019年初回升到9.56%（见图4）。

图2 民营企业贷款占比持续下降

本文列举的数字虽然都是近期的情况，但事实上是这些情况一直在经济领域持续存在，是一种业内人士都心知肚明的普遍现象。基于此，国家也认识到很多民营企业、中小微企业、低资质自然人的融资需求通过常规的金融体系得不到满足，于是希望民间金融能成为金融行业的有益补充。

2015年1月4日，中央领导在考察首家互联网民营银行——前海微众银行时提出，“你们要在互联网金融领域闯出一条路子，给普惠金融、小贷公司、小微银行发展提供经验。要降低成本让小微客户切实受益，这也能倒逼传统金融加速改革。”［1］这说明，当初国家对互联网金融是持鼓励、引导和发展态度的。

图3 民营企业信用利差远超央企和地方国企

2015年7月，人民银行等10部委发布《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》（银发2015〔221〕号，以下简称《指导意见》），其中明确表达了支持互联网金融发展的态度。10部委的意见认为，互联网金融将对促进小微企业的发展、对扩大就业发挥出现有金融机构难以替代的积极作用。互联网金融的健康发展将有利于提升整个金融系统的服务质量和服务效率，深化金融改革，扩大金融业对内对外开放，构建多层次金融体系。

二、P2P监管缺位与蒙眼狂奔

P2P因其去中心化的优势，在市场需求的刺激下，在宽松政策的鼓励下，短时间内便迅猛发展起来。根据恒大研究院的研究，P2P经历了起步阶段（2007—2011）、野蛮扩张阶段（2012—2015）、整顿规范阶段（2016至今）。［2］

总体上看，在2013—2016的三年多时间里，P2P平台的成交额和贷款余额均保持大幅增长，增速超过100%。P2P最疯狂的2017年，成交额比2013年增长了大约26倍，贷款余额更是增长了45倍。从平台数量来看，截至2017年底，累计出现平台数高达5 970家，约为2013年的9倍。［3］而网贷之家给出的数据显示，P2P行业在峰值时的贷款余额超过1万亿（见图5），平台累计数达到过6 606家（见图6）。

图5 P2P贷款余额与成交额

P2P行业早在2007年就开始起步了，零敲碎打了5年之后，从2011年开始，P2P平台数量、放贷余额都出现了指数级的高速增长。但是，一直到2015年，P2P行业始终没有受到任何约束，一直在蒙眼狂奔。

P2P行业自诞生以来，始终没有明确的监管主体，更不用说监管方案了。直到2015年7月，10部委的《指导意见》才明确：网络借贷平台由银监会负责；成立互联网金融协会。银监会被确定为P2P行业的监管单位之后，于2016年4月印发了《P2P网络借贷风险专项整治工作实施方案》（以下简称《实施方案》），这是P2P行业第一次被纳入监管。从P2P问世到第一次被监管，中间经历了8年。8年中，没有主管单位，没有行业协会，也就是说，整个P2P行业自诞生以来既没有行业自律，更没有法律规范。

图6 P2P平台数

为什么监管部门会难产？笔者分析主要是以下几个方面的原因造成的。首先，P2P作为新生事务，蕴含较高的金融风险，大家不愿管。因为一旦监管，就需要承担控制风险的责任，但在管理一片空白的P2P领域，控制风险谈何容易。其次是大家都觉得跟自己没关系。我国对金融机构的监管主要集中在中国人民银行、银监会和地方金融办。中国人民银行是中央银行，负责货币政策制定、金融服务，不负责监管具体机构；银监会，根据法律规定，只对银行、非银行金融机构进行监管，P2P不属于银行，也不属于非银行金融机构，在没有明文指定的情况下，P2P自然也不在银监会的监管范畴。地方金融办负责小贷公司、担保公司的监管，也不是监管P2P平台的合适机构。因此，以上三类机构理论上确实不需要对P2P平台的监管负责。

结果，P2P一路蒙眼狂奔，一旦出问题，就难以收场。问题平台的增长如同运营平台的增长一样，全部都是指数级的。2007年—2013年，P2P行业基本上是试探性地发展，6年多时间里，问题平台只有92家，涉及到9 000名投资者，涉及的贷款余额只有14.7亿（见表2）。整个行业的问题平台涉及到的投资者和贷款余额还不如2015年以后暴雷的一家公司多。2015年，有问题的P2P网贷平台已经达到896家，是2013年以前全部问题平台总和的近十倍，是2014年的3倍多，其中“跑路”类问题平台占了54%，为488家，另外的408家要么已经“停业”，要么是“提现困难”。［4］而2014年2月注册成立、7月上线、2016年1月爆仓的e租宝平台，截止2015年12月8日，涉及的资金总成交量为745.68亿元，总投资人为90多万人。也就是说，2013年以前的全部问题平台涉及的投资人只有e租宝的1%，涉及的贷款余额不到e租宝的20%。

表2 2007年—2015年问题P2P平台及其投资人、贷款余额总数

由于监管长期缺位，P2P几乎是裸奔，大量采用自融和资金池模式。一方面吸收出借人的资金，另一方面又向借款人发放资金。其实际操作已经类似于商业银行“存贷汇”，但又完全没有商业银行那样成熟的监管体系。可以说，P2P是拿着工商的牌照干着金融牌照的业务。主要体现在三个方面：第一是资金端。银行吸收存款利率是有上限的，之前有央行的基准利率，现在利率市场化之后，有同业协会的定价指导，超过了就属于“高息揽储”，监管部门会进行处罚。但是P2P没有这方面的限制，甚至利率价格可以飙到20%以上。第二是资产端：与商业银行、蚂蚁金服等金融机构不一样，大部分P2P平台由于缺少资金账户的支持，对资金流向无法控制，也没有进行贷后跟踪和检查等程序，导致无法对出借资金进行风险控制。商业银行对尽职调查、贷后管理、利率都有严格的要求，出借银行会要求借款方在该银行开立账户，并对用途进行严格管控。蚂蚁金服的小微贷款已经服务1 700万客户，累计投放3万亿，但其风险极低，其中重要原因，就是它通过支付宝实现了对资金流向的管控。第三是跨区域端：从商业银行方面看，目前能够全国范围内经营业务的，一般为五大国有银行和全国性股份制商业银行，城商行、农商行、农信社等，都有严格的区域经营限制。其他金融机构，如保险和证券公司进入新的地区开展业务，都需要经过当地监管部门审批。但P2P平台从一开始就在全国范围内开展业务，几乎毫无监管。蒙眼狂奔的结果，就是伴随规模的持续扩大，P2P暴雷的风险与日俱增。

三、监管与整治

诚然，P2P行业兴起之初，国家并没有指定监管机构，也未出台监管措施，但银监会在不同场合均提到过P2P的性质是“信息中介”而不是“信用中介”，而且也对P2P的经营业务画出了红线：①2013年11月25日，九部委处置非法集资部际联席会议上，银监会明确了P2P网络借贷平台的业务经营红线：（1）理财——资金池模式；（2）虚假项目或虚假借款人导致的非法集资风险；（3）庞氏骗局。2014年4月21日银监会给P2P网贷画了四条红线：（1）平台的中介性；（2）不得提供担保；（3）不得形成资金池；（4）不得非法吸收公众存款。《银监会划定P2P网贷四条红线》，网贷天眼，https：//news.p2peye.com/article-2175-1.html。平台不得自融或形成资金池。这一逻辑随后体现在2015年10部委《指导意见》中，其中的规定：“个体网络借贷机构要明确信息中介性质”。信息中介核心在于为借贷双方直接借贷提供信息服务，这一定位符合业务本质，也应该是P2P平台发展的主流方向。

当借款人提出借款申请时，P2P平台利用自身的大数据风控能力，筛选出资质及信用较好的借款人，并将借款信息发布在投资平台上，供投资人决策。额度及期限由投资人自主选定，借款合同双方直接为借款人及投资人。当投资人手中债权期限未到期需要退出时，需找到下一个愿意接受手上债权的投资人，方可退出，如果短期无法转让债权，则需继续持有。平台作为信息中介只负责审核借款人资质、信息披露、撮合交易、协助投资人追索违约债权，并且收取部分服务费。

在信息中介模式下，有几个特点：1.投资资金与借款项目是一一对应的；2.投资人自主决策，风险、收益自担；3.平台只负责信息审核、披露等中介服务（见图7）。作为信息中介的P2P平台不存在资金链压力，也不存在挤兑风险。

图7 正规P2P应当具有的模式

监管部门将P2P定义为信息中介的初衷，在实践中很难落地执行。一是平台缺乏足够的信息获取和分析能力，主要原因是央行的征信系统未介入、缺乏获取真实有价值信息的渠道和场景。比如征信数据库，反映企业、自然人信用的信息，对P2P是不开放的，国内只有商业银行才可以介入。再如目前腾讯、阿里、京东依托社交场景、消费场景，积累了海量、真实、能够反应客户信用的数据，他们在此基础上开展了互联网金融尝试，大获成功，但是这些数据他们会牢牢的掌握在自己手里。P2P由于缺少自主获取数据的场景，只能够通过采购第三方数据或者以其他方式获取数据，成本高，真实性差。二是出借人缺乏项目风险分析能力。从网贷之家调查结果显示，在出借人中，低收入的年轻人占比很高，对项目的风险缺乏甄别、判断能力。三是存在刚性兑付预期。投资人希望通过P2P平台获得高额收益，仍然存在刚性兑付的固化思维，而新成立的P2P平台为吸引客户、增加流量、迅速做大做强，均有承诺刚性兑付的动机，逐步积累风险。

从信息中介异化为信用中介，其方式主要有资金池、类资产证券化、超级债权人等模式。所谓资金池模式，就是P2P平台以自行担保的方式承诺刚性兑付，广泛运用拆标打包的方式，实现期限错配，可以实现借短贷长，投资人与借款人不再实行一一穿透，一旦出现违约兑付，可以直接挪用其他资金实现补偿。异化为资金池的P2P，已从信息中介转化为信用中介，由直接融资转化为间接融资，实际承担了资产端信用风险。事实上，异化为信用中介的P2P已经碰触到了监管红线。因为一旦成为信用中介，就与商业银行经营模式并无二致，便上升为侵犯金融管理秩序的问题了。从法律的角度来说，也很容易碰触非法吸收公众存款的罪名。

在P2P平台异化过程中，资金池运用普遍，监管加强后虽要求整改，然而大部分平台由于资金池积累大量问题。特别是随着经济下行压力增大，很多借款人或借款企业不能按期还款，或者平台自己投资的企业亏损严重，造成流动性缺乏，短期没有明确的债权处置及退出方式，一旦债权出现大量违约，新增资金难以流入，则平台出现违约兑付，也就是爆雷。

2016年4月14日，由国务院牵头，联合14个部委召开会议，成立了P2P网贷风险专项整治工作领导小组，标志着全国性互联网金融专项整治全面实施。紧接着，于4月22日召开了P2P网络借贷风险专项整治部署培训工作会议。自此，各地开始对本地的P2P网络借贷平台进行实质性的专项整治。

整治工作基本上按照《实施方案》进行，第一件事就是堵住入口，暂停登记注册在名称、经营范围中含有金融相关字样的企业。第二件事是排查，排查对象包括：网贷机构基本情况、网贷机构各类产品及业务运营情况、网贷机构存在的主要问题。排查之后的重点则是“整治”“取缔”互联网企业在线上、线下违规或超范围业务，包括以网贷名义开展的其他非法集资活动。［5］排查过程中，采取“一户一档”的模式，对所有的P2P平台都要求登记：股东、法定代表人、实际控制人以及平台的产品情况、标的真实性、资金来去等等。根据摸排信息，进而对平台分成四个档次：合规的为第一档次；需要整改的是第二档次；按照法律应当被取缔的是第三档次，所有涉及资金池、自融、虚假标的等平台，均在被取缔的范围内；纯粹圈钱走人的平台是第四个档次，属于被打击的对象。通过排查发现，第一档次及第四档次的都比较少，也就是说完全遵守“信息中介”模式的平台及纯粹诈骗的平台都不多，最多的是中间两类，平台违规又经营不善，从业人员不专业，风控水平差。在出现呆账坏账之后，不惜用发假标的来拆东墙补西墙。结果窟窿越来越大，最后资金链断裂。

2016年，P2P行业终于迎来了它的监管元年。然而，不幸的是，刚刚有了“婆婆”的P2P平台首次被监管遭遇的模式就是“专项整治”。所谓“专项整治”，又称“专项行动”，是相关机关根据法律、法规对某种突出的影响社会稳定的治安问题，在一定时期内集中人力、物力、财力针对特定内容和对象开展集中打击或整治。这表明，此时的P2P已经到了不得不管的时候，如果继续任由其野蛮生长，不仅会带来行业风险，而且会造成社会不稳定。鉴于P2P行业存在的问题，银监会才制定了这个“专项整治”实施方案，因此，这个实施方案的目标非常明确：对于合规经营的平台，将其接入信息披露和产品登记系统，允许继续开展网络借贷业务；对于不合规的平台，引导其妥善处理资产债务关系，尽可能保障投资人权益，实现良性退出；对于恶意退出经营、“跑路”、抽逃资金等严重违法违规的平台则依法严惩。

然而，遗憾的是，虽然《实施方案》要求“重点整治与源头治理相结合”“防范风险与创新发展相结合”“清理整顿与依法打击相结合”，最后只剩下了“重点整治”“防范风险”“依法打击”。造成这种结果的原因一方面是P2P行业积弊难返，纵然有心继续鼓励其“创新发展”，绝大多数平台也难以继续支撑。难怪《实施方案》刚刚公布，广东互联网金融行业副秘书长朱明春就预言：“若按监管的要求，90%的P2P平台存在违规行为，必须进行整改或者被清除出去。”［6］另一方面，这次“专项整治”的主要部门是公安，他们并没有太多的“治理”经验，更多的是“依法打击”。朱明春副秘书长的预言没有错，从目前公布的数据来看，被清除的P2P平台甚至接近95%。

2016年的P2P平台是边整治边扩张的一年，截至2016年12月，网贷之家数据显示，累计平台数量达6 141家，但仍在正常运营的只有2 669家，其中停业转型的1 665家、问题平台1 807家。［7］2018年以后，国家对P2P的监管持续强化，整个行业进入整顿规范期，不管是平台数还是贷款余额都呈断崖式下跌状态。至2019年12月，全年只新增了1家，2020年则没有新增。正常营业的平台也逐年大幅度减少，至2019年底只剩下344家，而这一数字持续至今没有变化，不及高峰时的1/10。累计停业及问题平台总数达6 262家，问题平台接近95%。幸运的是，仅有的344家正常运营平台的贷款余额总量达到了5 408.28亿元，占到最高峰时的50%以上。