辽宁海洋捕捞渔民转产转业困境及对策的研究

文/李智丽 隋江华 董法强

近年来受海洋过度捕捞影响，辽宁省海洋生物数量和种类逐年降低。为使海洋渔业能够持续、稳定的发展，辽宁省积极推动沿海渔民转产转业。本文通过查阅文献、实地走访调查等形式对沿海渔民转产转业的进程展开分析，分别从渔民自身、政策等方面阐述当前辽宁省沿海渔民转产转业所面临困境，并结合国内外先进理论、实践经验，探讨适合辽宁省自身的转产转业途径。

海洋渔业产业在我国占据较重要地位，2019年,我国海洋生产总值89,415亿元，海洋生产总值占国内生产总值的9.0%。由于近些年海洋捕捞业对海洋资源肆意开采，海洋资源枯竭，海洋渔业生产濒临崩溃。为了海洋资源持续稳定发展，我国自1995年起实施伏季休渔政策，期间对休渔时间、纬度、渔船作业方式等方面进行了13次调整，取得了辉煌的成就，然而没能从根本上保障海洋资源稳定发展，海洋渔业资源仍日渐衰退。随着《中日渔业协定》《中韩渔业协定》的签署，东海和黄海渔场面积大幅缩减，这引发海洋渔业效益下降、渔船被迫停产、渔民收入下降等严重问题，辽宁省海洋渔业遭受严重打击，沿海捕捞从业者面临着失业和生存的双重压力，转产转业已成必然趋势。

一、研究背景

辽宁省是我国重要的沿海省份，海域临近黄海、渤海，海岸线2292.4km，占中国海岸线的12%。自改革开放以来，辽宁省渔业稳健发展，随着国民人均收入的提高，水产品成为老百姓日常饮食的必备食物。为满足国民饮食需求，渔民不断增加捕捞强度和频率，捕捞过度后果日渐凸显。从图1可以看出辽宁省捕捞量在近二十年内都呈下降趋势，渔业资源呈现衰退现象。国家制定了相关政策如《国务院关于促进海洋渔业持续健康发展的若干意见》《关于印发〈海洋捕捞渔民转产转业专项资金使用管理规定〉的通知》《2003-2010年海洋捕捞渔船控制制度实施意见》等，但受限于沿海渔业人口结构、体制及政策配套措施不全等原因，辽宁省渔业转产转业工作进展困难。

二、渔民转产转业存在的困境

（一）渔民自身局限性

沿海传统捕捞渔民生存技能单一。在调研中了解到，传统捕捞渔民大多都是一直从事海洋捕捞业，没有其他生存技能，对新生事物、先进技术缺乏适应力和信任感，这使得转产转业工作很难推进。随着渔业资源逐渐减少，捕捞渔民平均收入没有增长甚至下降，沿海捕捞渔民和城市居民的总体收入差距越来越大。辽宁省沿海渔民呈现老龄化状态，这也是渔民转产转业难以有效实施的另一个原因。如表1所示，通过调查问卷统计发现，传统捕捞渔民大多数年龄在35岁以上，加之他们普遍受教育程度较低，转产转业难度较大。

（二）转产转业政策不完善，扶持力度低

为推动转产转业工作顺利进行，政府推出转产转业相关政策如《渔业船舶报废暂行规定》《海洋捕捞渔民转产转业专项资金使用管理暂行规定》《关于2003－2010年海洋捕捞渔船控制制度实施意见》《辽宁省2015－2019年国内渔业捕捞和养殖业油价补贴政策调整实施方案》等。在文件中，针对捕捞渔船补偿金额的计算过于繁琐，每年财政的补助名额有限，加之补贴低于渔船自身价值，导致渔民对转产转业积极性降低。同时渔业主管部门对转产转业相关政策宣传的力度不够，有些较偏僻地方的渔民对转产转业政策内容知之甚少，这也是辽宁省渔船转产转业工作推进困难的另一个原因。

三、国内外解决途径

（一）国内解决途径

图1 2000-2010年辽宁省海洋渔业变化情况

表1 渔民年龄统计

为解决海洋资源日益衰退，海洋捕捞渔民生活窘迫等问题，沿海各省市均出台了相应的政策、措施，并取得了一定成效，其中舟山、青岛等地政府在渔民转产转业工作推进中，成绩尤为突出。舟山政府出台调整渔业经济结构的政策，一是大力发展海水养殖业，将沿海的低产农田、荒地进行合理规划，利用岛礁资源进行围塘养殖。通过对浅海海域增设人工筑堤、减缓流速设施等方式，同时从南美、日本等地积极引进新品种，大面积进行深水网箱养殖，为海捕渔民提供就业空间。二是发展远洋渔业，目前舟山市有远洋企业30余家，共计450余艘远洋渔船出海作业。同时舟山市疏通远洋劳务输出渠道，对捕捞渔民进行培训，增加转产转业后渔民的就业机会。三是扩大水产品加工产业链，扩大出口。舟山市现有水产品加工企业394家，先后从日本、意大利、丹麦等国家引进生产线，大力推进新产品研发及现有技术的改进。四是大力发展休闲渔业，舟山市政府加大对休闲渔业项目建设的力度，新增多处渔业精品基地。

山东省青岛市原本海洋渔船数量约有1万余艘，海洋捕捞从业者约14万人，在《中日渔业协定》《中韩渔业协定》签订实施之后，部分渔民从传统捕捞渔场转移。为推进渔船转产转业工作，妥善安置转产转业渔民，青岛市积极采取深水养殖、休闲渔业和开展海运业等方式，来缓解转产转业的压力。

此外20世纪90年代，我国台湾地区实施减船转产政策，对捕捞渔船的数量进行管控。先后投入了50亿新台币用以收购2000余艘海洋捕捞渔船，并对船龄在15年以上的捕捞渔船从业者给予补助，以加速淘汰换新速率，降低捕捞强度。

（二）国外研究现状

在国际上，目前日本、韩国、美国等国家已经对海洋捕捞渔民转产转业进行了研究并采取了相应的措施。日本渔业从业者达巅峰值时，约有进30万过剩渔业从业者。日本政府采取了很多措施，一是积极引导过剩渔业从业者转向城市劳动力，政府开办免费技能培训课程并引导其向城市就业，鼓励生产工厂开设到沿海地区，为渔民提供就业机会。二是发展海水养殖业，日本政府聘请专业技术人员教授渔民养殖技术，并提供惠民政策，很多捕捞渔民成功转向养殖渔业。三是发展水产品加工行业，日本渔协指导捕捞渔民将水产品加工成各种商品，加工后的水产品附加值提升，既为过剩劳动力提供了就业岗位，也增加了转业渔民收入。四是发展休闲渔业。日本政府对渔业公共设施建设进行改善、扩建，开展海上娱乐活动，将小型渔船改造为观光垂钓船，开展潜水，赶海等休闲旅游项目，这不仅解决转产转业后渔民的生计问题，还连带发展了周边产业。

20世纪80年代，韩国海洋资源衰退，政府为保护海洋渔业资源，发展养殖渔业。根据不同的地理环境，选择事宜的养殖品种加以合理养殖，将平面养殖转向立体养殖，将近岸养殖向外延渔场延伸。韩国政府为转产转业渔民提供新的养殖技术和新品种的养殖培训，并且将养殖由单一品种向多品种、复合式养殖转变。同时发展远洋捕捞渔业，目前为止，韩国已同18个国家签订渔业协定，并加大资金投入来开发新渔场。韩国政府以赎买形式，来缩减渔船数量，将状况较好的渔船用来作为本国的渔政、执法用船或将其转让给其他有需要的国家，将状况不好的渔船沉没海底作为人工鱼礁。

四、辽宁省渔民转产转业路径研究

在吸取国内渔民转产转业先进经验的基础上，结合辽宁省的实际情况，笔者认为推进捕捞渔民转产转业工作可以着重从以下几方面开展。

（一）积极完善转产转业政策并加大宣传力度

针对转产转业现有政策对渔船的补贴力度低于渔船自身价值、资金到位周期长、渔民再就业困难等因素，建议海洋渔业主管部门在条件允许的情况下，适当提高对转产转业补助金额和方式，明确资金发放明细，尤其要注明时间节点，提高渔民转产转业的积极性。渔业行政主管部门在项目发展、安居等方面对转产转业渔民施行一定的优惠政策，使转产转业渔民在最短的时间内站稳脚跟。同时建议各级渔业行政主管部门根据本辖区内捕捞渔民分布特点，将渔民划分成几个区域，组织专家咨询小组，对各区域渔民进行现场讲解、宣传。还应与渔民代表进行座谈，将渔民的疑问一一进行回复，使渔民对转产转业政策都有较深入的了解。

（二）结合海洋资源普查，实施配额捕捞制度

为及时了解辽宁省渔业资源现状，应建立健全海洋动态监测系统以及各渔港对捕捞渔船渔获物的登记、校核、上报制度，加大对捕捞日志填报的监督机制以及巡查员定期巡查制度，以便对海洋资源进行客观评价。配额捕捞制度（ITQs）是以海洋生物自我恢复规律为依据，针对调查数据科学合理的分配渔区内渔业资源的最大捕捞量，限制其捕捞的管理方式。辽宁省在2017年～2018年以大连普兰店地区为试点对中国对虾开展了配额捕捞制度，根据试点结果得到的经验，在后续配额捕捞制度实施过程中可以从以下几个方面加强管理：一是对渔业捕捞从业者相关资质进行严格把关，并进一步完善配额捕捞制度细节。二是抬高渔民之间配额转让的交易门槛，逐渐减少渔业资源配额。三是建立健全相关监管制度，加大检查执法力度，一旦发现偷捕等违规行为严惩不贷。

（三）发展海水养殖，完善水产品加工业

辽宁省有丰富的海岛、浅滩资源，水温及气候适宜围塘养殖发展。辽宁省相关行政主管部门可以将现有滩涂进行科学规划，确保海域资源的合理利用。对转产转业渔民开设相应的水产养殖培训，进行差异化养殖，扩大养殖品种、开发立体化养殖模式。针对养殖业投资大、风险高等特点，政府也要对海洋养殖业给予政策的倾斜。海洋牧场模式是在海域范围内，通过系统化管理并结合正规化设施，配合海洋自身生态环境，在海上投放人工鱼礁，并按计划对鱼、虾、贝类等海洋经济物种进行海上放养，在维持稳定生态环境的同时，实现水产资源稳定、持续增长的绿色安全渔业新模式。辽宁省大连市已建立6处海洋牧场示范区，其他市对海洋牧场的建立还处于摸索中，政府行政主管部门可以鼓励行业龙头企业进行尝试，建立新型海洋牧场模式，同时将传统捕捞从业者向海洋牧场引导，将海洋渔民转变成海洋牧民，从而解决转产转业渔民的生计问题。

（四）大力发展滨海旅游、海岛休闲渔业

辽宁省沿海地区有着独特的海洋环境和独特的民俗文化，比如盘锦二界沟的排船文化、龙王塘渔港正月十三祭奠海参娘娘、丹东海神娘娘节等。建议相关主管部门深入发掘本辖区内渔业小镇的自身文化特色，提供优惠政策来吸引企业对滨海景区修复、完善及开发，打造特色鲜明的滨海旅游文化产业。同时引导部分捕捞渔民转型从事休闲渔业产业，将捕捞渔船按照《辽宁省休闲渔业船舶管理规定》改造后以租赁的方式向广大垂钓爱好者出租，不仅可以给国内外人民更多优质的亲海体验，也可以使转产转业渔民有新的安置途径，使整个渔区和谐、安定。

（五）拓展水产品加工业，加强线上销售网络

随着人民生活水平的提高，生活节奏加快，方便、快捷食品受到广大人们的热衷，这给转产转业渔民又提供了一条再就业途径。水产品加工业是劳动密集型产业，就业需求量大，可以解决一部分渔民就业问题。辽宁省渔业行政主管部门可以鼓励大专院校、研发机构积极探索开发各种水产加工品，大力扶持水产品加工龙头企业，以吸纳更多转产转业渔民，形成“市场牵龙头，龙头带基地，基地连渔户”的发展格局。

为拓展产品销售渠道，渔业主管部门可以联合相关部门，开设免费营销学习班进行授课，组织参观较成熟的网络销售公司进行学习，使渔业从业者在短时间内掌握较易操作的电子商务手段开展销售，比如网络直播，使其在网络上销售当地水产品以及水产加工制品。2020年8月，辽宁省商务厅印发《关于推动电商直播提质网红经济促进网络消费的指导意见》，提出建设一批电商直播载体、培养一批电商主播及运营人才、引导传统商贸企业发展“线上引流＋实体消费”的新模式理念。沿海各地方政府也可以此为契机，加大电商的宣传力度，辅助其建立电商产业基地。这不仅使产品销售减少中间环节，使消费者得到实惠，也可以广泛宣传当地特色水产品、水产加工制品及周边产业，最重要的是为转产转业人员开辟了再就业的新路径。