中国共产党国家治理的历史进程、动态特征与主要经验

邓海龙 洪向华

(山东大学 马克思主义学院，山东 济南 250100；中共中央党校(国家行政学院)党的建设教研部，北京 100091)

国家治理是古今中外任何一个国家都必须面对的永恒课题。“什么是国家治理，怎样进行国家治理”无疑是中国共产党不能忽视而必须优先考虑、不能回避而必须着力破解的时代难题，也是自始至终“关系党和国家事业兴旺发达、国家长治久安、人民幸福安康的重大问题”(1)习近平：《坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化》，《求是》2020年第1期，第4页。。当前，系统总结新中国成立以来中国共产党国家治理的历史进程、动态特征与主要经验，有利于新时代更好地推进“中国之治”从传统治理走向现代治理、从大国之治迈向强国之治，进而实现国家治理体系和治理能力现代化。

一、中国共产党国家治理的历史进程

列宁指出：“考察每个问题都要看某种现象在历史上怎样产生、在发展中经过了哪些主要阶段，并根据它的这种发展去考察这一事物现在是怎样的。”(2)《列宁全集》第37卷，人民出版社2017年版，第63页。纵观新中国成立70余年来的发展史，可以看出中国共产党国家治理的实践历程始终与新中国从“站起来”“富起来”到“强起来”的伟大飞跃紧密相连、息息相通。新中国70余年的发展史，实际上就是一部中国共产党国家治理史。根据国家治理方式和目标的不同，可以把新中国成立以来中国共产党国家治理的历史进程分成“管制-立国”“管理-富国”“治理-强国”三个发展阶段。

(一)“管制-立国”阶段(1949-1978年)：中国共产党国家治理的尝试

从1949年10月新中国成立到1978年12月党的十一届三中全会召开前的30年，是以毛泽东为代表的中国共产党人以“管制”为主要方式、以“立国”为核心目标开展国家治理的“管制-立国”阶段。所谓“管制”是指党和政府为保障市场秩序、维护公共利益、促进社会稳定，运用国家政权对社会各领域进行的微观控制或直接干预。(3)参见王丙毅：《政府医疗管制模式重构研究》，人民出版社 2008年版，第5-6页。“立国”就是要使刚刚“站起来”的新中国真正站得牢、立得稳。众所周知，新中国的成立标志着人民当家作主的新型国家政权的建立，但美帝国主义不仅不承认，还妄图通过实行政治孤立、经济封锁和军事包围等遏制政策，将新中国扼杀在摇篮里。此外，国民党反动残余势力和封建势力还未完全肃清，他们狂悖无道的反革命颠覆活动和垂死挣扎的破坏活动，也严重威胁和阻碍着新生政权的巩固。面对如此严峻的内外考验，特别是在我国“人口多、底子薄，经济落后”(4)《毛泽东文集》第8卷，人民出版社1999年版，第302页。的现实条件下，要“立国”就必须采取“管制”型的治理模式，集中有限资源、着力建章立制，重点开展政治治理和经济治理，这自然也就成了中国共产党在这一时期进行国家治理最紧迫的两项重要内容。

新中国成立初期，中国共产党汲取了在中华苏维埃共和国和陕甘宁边区时期的治理智慧和执政经验，承接了新民主主义革命胜利的成果，在追剿残余敌人、废除不平等条约、推进统一祖国大陆的进程中通过采取逐步过渡的民主建政方式产生了各级地方人民政府，形成了从中央到地方的一整套政权机构，为各项工作的顺利开展提供了有力的组织保障。为巩固新生政权，相继开展了抗美援朝、剿匪作战、镇压反革命以及“三反”“五反”运动，对执政条件下鼓舞士气、稳定秩序、维护安全、端正作风、严明纪律，促进中国共产党和人民政府的政治建设起到了重要作用。在追求政治民主方面，毛泽东在1957年就明确提出：“我们的目标，是想造成一个又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志、又有个人心情舒畅、生动活泼，那样一种政治局面。”(5)《建国以来毛泽东文稿》第6册，中央文献出版社1992年版， 第543页。他进一步指出，这种民主不同于任何资产阶级国家的民主，而是建立在公有制基础上的多数人的民主。此外，毛泽东还极端重视党内民主。他强调：“如果不充分发扬人民民主和党内民主，不充分实行无产阶级的民主制，就不可能有真正的无产阶级的集中制。没有高度的民主，不可能有高度的集中。”(6)《毛泽东文集》第8卷，人民出版社1999年版，第296页。在政治制度建设方面，1954年召开的第一届全国人民代表大会通过了《中华人民共和国宪法》，明确规定了国家的性质、根本政治制度、国家机构的设置等内容，并将民族区域自治确立为一项基本国策和基本政治制度。同年12月，中国人民政治协商会议第二届全国委员会通过了《中国人民政治协商会议章程》，对政协的性质、任务、组织机构和职能作出了新的调整，为我国长期坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度奠定了基础、指明了方向。这些政治制度的制定和完善在我国民主政治建设史甚至国家治理史上都具有里程碑的意义，标志着新中国政治治理制度化的良好开端。

在此阶段，中国共产党面临的主要经济治理任务是掌握国家经济命脉、赢得经济上的独立，为巩固人民民主专政的国家政权奠定坚实的经济基础。因此，没收官僚资本归国家所有，建立社会主义性质的国营经济；进行企业经营管理方式改革；稳定物价，控制市场，建立集中统一的财经管理体制；废除封建土地制度，建立和巩固农村基层人民政权……就成了这一时期开展经济治理的必然选择和重点任务。到1952年底，国民经济得到了全面恢复和初步发展，为进行社会主义改造和大规模经济建设提供了重要的物质前提。在借鉴苏联模式的基础上，编制了“一五”计划，确立了社会主义计划经济体制，进行了一系列的社会主义改造，建立了社会主义经济制度，形成了《论十大关系》、“坚持既反保守又反冒进，在综合平衡中稳步前进的经济建设方针”(7)中共中央党史研究室：《中国共产党历史》第2卷(1949-1978)上册，人民出版社2011年版，第397页。等经济治理的理论成果。但之后轻率发动的“大跃进”和人民公社化运动导致“左”倾错误泛滥开来，严重损害了广大人民的利益并使经济建设偏离了正确的发展轨道。1962年至1965年，中国共产党领导中国人民全面铺开调整国民经济工作，先后提出“八字方针”和“四个现代化”的战略目标，加强三线建设，有力推动了我国的经济社会发展。

不幸的是，从1966年至1976年发生的“文化大革命”内乱使前期政治治理和经济治理的成果都遭到了严重的冲击和摧残，阻碍了党和国家各项事业的正常发展。在1977年至1978年新旧冲突、徘徊前进的两年时间里，关于真理标准问题的大讨论、重大冤假错案的复查纠正、中央工作会议的召开，为我们党重新确立实事求是的思想路线，实现伟大历史性转折作了重要的思想理论准备，国家治理逐步复归到了正常轨道。

(二)“管理-富国”阶段(1978-2012年)：中国共产党国家治理的实践

从1978年12月党的十一届三中全会召开到2012年11月党的十八大召开前的34年间，是以邓小平、江泽民、胡锦涛为代表的中国共产党人以“管理”为主要方式、以“富国”为核心目标推进国家治理的“管理-富国”阶段。“管理”是指责任主体在组织中合理有效配置资源，以提高效率，达成预定目标和任务。“富国”就是要“使中国摆脱贫穷落后的状态”(8)《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第135页。，让人民过上相对殷实富裕的生活。党的十一届三中全会作出了把党的工作重心转移到经济建设上来的伟大决策，阶级斗争让位于经济发展、错误的思想转变成正确的路线，开启了社会主义现代化建设的新时期，并提出要“改变一切不适应的管理方式”(9)中共中央文献研究室：《三中全会以来重要文献选编》(上)，人民出版社1982年版，第4页。，“向外国的先进管理方法学习”(10)《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第150页。，这标志着我国的治理实践进入了“管理-富国”阶段。

基于国民经济的发展现状和党的工作重心的转移，从农村到城市的经济体制改革自然就成了中国共产党推进国家治理的重点任务。党的十一届三中全会指出：“现在我国经济管理体制的一个严重缺点是权力过于集中……应该在党的一元化领导之下，认真解决党政企不分、以党代政、以政代企的现象。”(11)中共中央文献研究室：《三中全会以来重要文献选编》(上)，人民出版社1982年版，第6-7页。1979年党的十一届四中全会提出要充分保障各级业务机构和农民生产建设的自主权、主动性，“党委不要事事过问，什么都抓。如果党委陷到了具体业务中去，党不管党，以党代政，那就不但使政府部门和农业企事业单位无法进行有职有权有责和有计划有秩序的工作，而且必然削弱党的领导，甚至失去党的领导作用。”(12)中共中央文献研究室：《三中全会以来重要文献选编》(上)，人民出版社1982年版，第200-201页。后来，农村家庭联产承包责任制应运而生并在全国各地逐渐推广开来，受到了农民的普遍欢迎。村民委员会这一群众性自治组织的地位和作用被写进了1982年宪法，从法律层面赋予和保障了农民更大的生产自主权，这也是中央下放权力的典型代表。这期间，城市也在探索实行政企分开的经济体制改革，中央对国营企业的控制权开始弱化，部分中央和省属企业的自主权逐步扩大。1984年党的十二届三中全会首次明确了我国社会主义经济是“在公有制基础上的有计划的商品经济”(13)中共中央文献研究室：《十二大以来重要文献选编》(中)，人民出版社1986年版，第568页。，并要求实行政企职责分开。1987年召开的党的十三大也提出，要“使政府对企业由直接管理为主转变为间接管理为主”(14)中共中央文献研究室：《十三大以来重要文献选编》(上)，人民出版社1991年版，第40页。。1992年邓小平在南方谈话中强调：“计划和市场都是经济手段。社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。”(15)《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第373页。同年，党的十四大强调“我们要建立的社会主义市场经济体制，就是要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”(16)中共中央文献研究室：《十四大以来重要文献选编》(上)，人民出版社1996年版，第19页。，标志着我国的社会主义现代化建设事业进入了发展市场经济的新阶段。在此之后，相继进行了国有企业公司制、股份制改革，分税制改革，全面放开粮食购销的农产品市场化改革等，进一步完善了社会主义基本经济制度，更具活力、更加开放、更高水平的社会主义市场经济体系逐步形成。

与此同时，政治体制改革也在有序推进。1980年8月，邓小平在《党和国家领导制度的改革》中提出要“着手解决党政不分，以党代政的问题”(17)《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第321页。。在推进改革的过程中，必然要求对新中国成立以来的国家治理问题作出结论，这也是《关于建国以来党的若干历史问题的决议》问世的主要原因。这个决议科学评价了毛泽东治理国家的功绩与过失，标志着我们党对国家治理认识的深化，为更好促进社会主义现代化建设奠定了重要思想基础。1987年党的十三大指出，“我国现行的政治体制，是脱胎于革命战争年代而在社会主义改造时期基本确立的，是在大规模群众运动和不断强化指令性计划的过程中发展起来的。它不适应在和平条件下进行经济、政治、文化等多方面的现代化建设”(18)中共中央文献研究室：《十三大以来重要文献选编》(上)，人民出版社1991年版，第47页。，并系统阐述了政治体制改革的一系列基本问题。为了提高工作效能，国务院分别于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年进行了六次较大规模的机构改革，“全能”的管制型政府逐步转向了“有限”的服务型政府。2006年党的十六届六中全会提出了“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”(19)中共中央文献研究室：《十六大以来重要文献选编》(下)，中央文献出版社2008年版，第663页。的目标任务。2007年党的十七大也提出要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府………形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”(20)中共中央文献研究室：《十七大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2009年版，第25页。，进一步规范了政府的职能范围。在此期间，民主法制建设也取得了重要进展。1982年党的十二大提出，社会主义民主建设必须与法制建设紧密结合起来，推进社会主义民主制度化、法律化。1997年党的十五大提出要“进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家”(21)中共中央文献研究室：《十五大以来重要文献选编》(上)，人民出版社2000年版，第30页。，这一基本方略随后被写进了1999年的宪法修正案，得到了国家根本大法的保障。2008年召开的第十一届全国人民代表大会宣布“中国特色社会主义法律体系已经基本形成”(22)中共中央文献研究室：《十七大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2009年版，第330页。，为实现国家长治久安提供了有力的法律保障。2007年党的十七大首次将基层群众自治制度纳入了中国特色社会主义基本政治制度的范畴，基层民主自治体系也随之建立并逐步完善起来。以此为标志，我国国家治理民主化、法治化、制度化水平上了一个大台阶。

随着社会主义商品经济的发展和社会主义民主法制建设的完善，人们的思想观念、价值取向和精神状态发生了深刻的变化，对精神文明建设提出了新的更高的要求。1986年9月党的十二届六中全会通过了党的历史上第一个关于精神文明建设的纲领性文件，这就是《中共中央关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》。为繁荣发展社会主义文化，中共中央宣传部从1991年开始组织实施“五个一工程”奖的评选活动，中共中央于1994年和2001年先后印发了《爱国主义教育实施纲要》和《公民道德建设实施纲要》，1997年成立了中央精神文明建设指导委员会，2006年党的十六届六中全会提出并阐发了“社会主义核心价值体系”的任务，2011年党的十七届六中全会通过了《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，中国特色社会主义文化建设扎实推进，国家治理的文化支撑力不断增强。

这一阶段，加强和创新社会管理也被提上了日程。1993年党的十四届三中全会较早提出要加强政府社会管理职能。2002年党的十六大明确将“社会管理”作为政府的四大职能之一。2004年党的十六届四中全会提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新。深入研究社会管理规律，完善社会管理体系和政策法规，整合社会管理资源，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。”(23)中共中央文献研究室：《十六大以来重要文献选编》(中)，中央文献出版社2006年版，第287页。2006年党的十六届六中全会从构建社会主义和谐社会的战略高度提出“必须创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平……在服务中实施管理，在管理中体现服务”(24)中共中央文献研究室：《十六大以来重要文献选编》(下)，中央文献出版社2008年版，第662页。，对完善社会管理作出了全面部署。2007年党的十七大进一步提出要“完善社会管理，维护社会安定团结”(25)中共中央文献研究室：《十七大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2009年版，第31页。。2011年中共中央、国务院印发了《关于加强和创新社会治理的意见》，为进一步做好社会管理工作提供了基本遵循，有力推动了社会的良性运行、协调发展与和谐稳定。

(三)“治理-强国”阶段(2012年至今)：中国共产党国家治理的创新

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在新时代以“治理”为主要方式、以“强国”为核心目标，提出了一系列国家治理的新理念新思想新战略，推进国家治理进入“治理-强国”阶段，开辟了“中国之治”新境界。“治理”是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。(26)参见俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第3、7页。“强国”就是要全面建设社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴。总的看来，在这一阶段有三个在国家治理方面极具历史标志性意义的重大事件：2012年党的十八大提出了“五位一体”总体布局，开启了国家统筹推进经济、政治、文化、社会、生态及其他各方面综合治理的新局面。2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”(27)中共中央文献研究室：《十八大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2014年版，第512页。，第一次明确提出了国家治理的现代化目标。2019年党的十九届四中全会首次“专题研究坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化问题”(28)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，人民出版社2019年版，第46页。，审议通过了新时代推进国家治理现代化的纲领性文件。

在经济治理方面，以习近平同志为核心的党中央立足中国经济发展进入新常态的深刻变化，深刻回答了新时代实现什么样的经济发展、怎样推动经济发展的问题，着力建设现代化经济体系，形成了习近平新时代中国特色社会主义经济思想。2013年党的十八届三中全会提出要“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”(29)中共中央文献研究室：《十八大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2014年版，第513页。，加快完善社会主义市场经济体制。2019年党的十九届四中全会首次将社会主义市场经济体制纳入社会主义基本经济制度的范畴。针对新时代中国经济发展面临的突出问题，2015年党的十八届五中全会提出要贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念”(30)中共中央文献研究室：《十八大以来重要文献选编》(中)，中央文献出版社2016年版，第792页。。同年，习近平在中央经济工作会议上提出要“着力加强供给侧结构性改革，实现由低水平供需平衡向高水平供需平衡的跃升”(31)中共中央党史和文献研究院：《十八大以来重要文献选编》(下)，中央文献出版社2018年版，第75页。。2016年底强调要在深入推进“三去一降一补”的基础上，“深入推进农业供给侧结构性改革”(32)中共中央党史和文献研究院：《十八大以来重要文献选编》(下)，中央文献出版社2018年版，第75页。。归纳起来，党的十八大以来经济治理注重抓了“三件大事”：“作出经济发展进入新常态的重大判断”、“形成以新发展理念为指导、以供给侧结构性改革为主线的政策框架”、“贯彻稳中求进工作总基调”(33)中共中央党史和文献研究院：《十八大以来重要文献选编》(下)，中央文献出版社2018年版，第517-518页。。

在政治治理方面，“全面推进依法治国，党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的制度建设全面加强，社会主义民主不断发展，社会主义协商民主全面展开”(34)当代中国研究所：《新中国70年》，当代中国出版社2019年版，第387页。。党的十八大报告提出，“法治是治国理政的基本方式”(35)中共中央文献研究室：《十八大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2014年版，第21页。，要全面推进依法治国。2014年党的十八届四中全会专题研究部署全面推进依法治国问题，提出要“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家……坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化”(36)中共中央文献研究室：《十八大以来重要文献选编》(中)，中央文献出版社2016年版，第157页。。2017年党的十九大将全面依法治国纳入新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略。2014年习近平在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上指出：“发展社会主义民主政治，是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。”(37)中共中央文献研究室：《十八大以来重要文献选编》(中)，中央文献出版社2016年版，第63页。他还指出：“人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。”(38)中共中央文献研究室：《十八大以来重要文献选编》(中)，中央文献出版社2016年版，第56页。2017年中共中央办公厅印发了《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》，使我国民主政治的制度建设又迈出重要一步。此外，不断加强协商民主建设，在全社会广泛开展协商民主，深入推进社会主义协商民主制度建设。2015年中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，使“中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势”(39)中共中央文献研究室：《十八大以来重要文献选编》(中)，中央文献出版社2016年版，第291页。有了制度保障。

在文化治理方面，一是中国共产党牢牢掌握意识形态工作的领导权。2013年召开全国宣传思想工作会议，2015年召开哲学社会科学工作座谈会、党校工作会议，2016年召开党的新闻舆论工作座谈会、全国高校思想政治工作会议，2019年召开学校思想政治理论课教师座谈会，不断加强重点领域的意识形态工作。二是积极培育和践行社会主义核心价值观，加强思想道德建设。2013年中共中央办公厅印发了《关于培育和践行社会主义核心价值观的意见》，2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》，2018年“社会主义核心价值观”被写入宪法，2019年党的十九届四中全会提出“把社会主义核心价值观要求融入法治建设和社会治理”(40)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，人民出版社2019年版，第23页。，同年印发了《新时代公民道德建设实施纲要》和《新时代爱国主义教育实施纲要》，使全社会的思想道德基础更加坚实。三是高度重视中华优秀传统文化的传承发展，推动文化事业和文化产业的发展。2014年教育部印发了《完善中华优秀传统文化教育指导纲要》，2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》和《国家基本公共文化服务指导标准(2015-2020年)》，2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实施中华优秀传统文化传承发展工程的意见》，将其上升为建设社会主义现代化强国的重大战略任务，国家文化软实力大幅提升。

在社会治理方面，一是着力保障和改善民生，人民获得感显著增强。中国共产党高度重视扶贫开发工作，2015年印发《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，2018年印发《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》，着力解决“两不愁三保障”工作，脱贫攻坚战取得决定性进展。此外，在建设教育强国、改善就业状况、增加居民收入、实施健康中国战略等方面也取得了开创性的成就。二是完善社会治理体系，提高社会治理水平。2012年党的十八大第一次提出要“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”(41)中共中央文献研究室：《十八大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2014年版，第27页。，2013年党的十八届三中全会提出“加快形成科学有效的社会治理体制”(42)中共中央文献研究室：《十八大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2014年版，第513页。的任务，2014年党的十八届四中全会提出要“坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，提高社会治理法治化水平”(43)中共中央文献研究室：《十八大以来重要文献选编》(中)，中央文献出版社2016年版，第173页。，2015年党的十八届五中全会提出要“构建全民共建共享的社会治理格局”(44)中共中央文献研究室：《十八大以来重要文献选编》(中)，中央文献出版社2016年版，第819页。，2017年党的十九大提出要“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设……提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”(45)中共中央党史和文献研究室：《十九大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2019年版，第34页。。2019年党的十九届四中全会提出要“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”(46)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，人民出版社2019年版，第28页。，在社会治理体系中新增了“民主协商”和“科技支撑”，并首次提出了“社会治理共同体”这一概念，标志着我们党对社会治理认识的进一步深化。在新冠肺炎疫情防控这一对我国治理体系和治理能力的大考中，习近平也强调“要加强社会治理，妥善处理疫情防控中可能出现的各类问题”(47)《习近平在北京市调研指导新型冠状病毒肺炎疫情防控工作时强调：以更坚定的信心更顽强的意志更果断的措施 坚决打赢疫情防控的人民战争总体战阻击战》，《人民日报》2020年2月11日第1版。，切实维护社会大局稳定。

在生态治理方面，2012年党的十八大将生态文明建作为“五位一体”总体布局的一位，并强调要把它“放在突出位置，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”(48)中共中央文献研究室：《十八大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2014年版，第30-31页。。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央摒弃“先破坏后治理”的发展旧思路，贯彻“绿水青山就是金山银山”(49)《习近平谈治国理政》第2卷，外文出版社2017年版，第393页。的理念，提出“像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境”(50)《习近平谈治国理政》第2卷，外文出版社2017年版，第395页。，引领中国迈向生态治理和生态文明新时代。2015年出台《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》，第一次对新时代加强生态文明建设作出全面系统的部署。2017年党的十九大将生态文明提升为“千年大计”，2018年召开的全国生态环境保护大会又将其上升为“根本大计”。2018年《中华人民共和国宪法修正案》第一次写入“生态文明建设”，推动生态文明建设迈上了新台阶。在此阶段，还修订了《中华人民共和国环境保护法》和《中华人民共和国大气污染防治法》，出台了《关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》、《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》、《生态环境损害赔偿制度改革方案》等生态环境保护制度。2019年党的十九届四中全会强调要“坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生”(51)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，人民出版社2019年版，第31页。。

除此之外，这一阶段在政党治理、军队治理等方面也提出了诸多新举措，取得了巨大进展。比如在政党治理方面，党中央坚持和加强党的全面领导，坚持“党要管党、全面从严治党”，“消除了党和国家内部存在的严重隐患，党内政治生活气象更新，党内政治生态明显好转，党的创造力、凝聚力、战斗力显著增强”(52)中共中央党史和文献研究室：《十九大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2019年版，第6页。，党在国家治理中的作用更加坚强有力。

二、中国共产党国家治理的动态特征

历史的厚重感和精彩度，往往在于它多变的动态性和永续的发展性。新中国成立以来中国共产党三个阶段的国家治理史就是一部极富多变性、复杂性、创新性的国家发展史，它们在治理主体、治理内容、治理方式等方面呈现出诸多动态的阶段性特征。

(一)“以党代政、统而治之”：“管制-立国”阶段国家治理的特征

“管制-立国”阶段国家治理的总体特征是“以党代政、统而治之”，其核心目标就是“立国”。“从政治层面来看，是典型的阶级统治模式，阶级统治、阶级斗争是国家政治生活的常态，执政党是国家政治生活的核心；从经济层面来看，不管是新中国成立初期的新民主主义经济还是后来的计划经济形态，计划和管制是其基本特征”(53)冯留建：《马克思主义国家理论与中国国家治理现代化》，人民出版社2017年版，第90页。。

具体而言，“党治”是这一阶段国家治理的主要方式，集中体现为治理主体的一元性、党政关系的一体化，即执政党的高度集权、政府的全能主义、人民的义务本位。执政党既是国家治理的领导者、决策者又是执行者，牢牢管制或直接干预国家建设的各个方面；政府直接包揽行政管理和生产经营的一切社会事务；权力自上而下单向度运行，致使人民基本是被动履行义务。1958年中共中央明确强调：“大政方针在政治局，具体部署在书记处。……大政方针和具体部署，都是一元化，党政不分。具体执行和细节决策属政府机构及其党组。对大政方针和具体部署，政府机构及其党组有建议之权，但决定权在党中央。”(54)《中共中央文件选集(一九四九年十月～一九六六年五月)》第28册，人民出版社2013年版，第150页。执政党的政治纲领就是国家治理的依据，政府直接通过自上而下的法律规定、行政命令等方式来实现国家治理，体现了制度和法治的必要性。在治理内容方面，政治治理优先、兼顾经济治理，强调“政治工作是经济工作和其它一切工作的生命线”(55)《毛泽东文集》第7卷，人民出版社1999年版，第351页。。新中国成立后之所以沿用这一非常态的治理模式既与革命党思维的历史惯性有关，也深受高度集权的斯大林模式的影响，更是短期内依靠强大权威医治旧社会遗留的弊病，高效配置资源，巩固新生政权，赢得政治和经济上的独立的迫切需要。从这个意义上讲，这种治理模式在中华民族“站起来”这一特定的时域和场域中应运而生是具有一定历史必然性的，是合乎发展逻辑且十分必要的。但是“强政党-弱社会”“强政府-弱市场”“强义务-弱权利”的治理结构严重排斥社会、市场和人民等其它主体参与国家治理，久而久之势必会进一步膨胀领导个人的权力、滋生官僚主义的问题、扩充国家机构的设置、增加国家治理的成本、挫伤人民群众的积极性和创造性，从而引发一系列严重的社会危机。随着经济社会的发展和对中国共产党执政规律认识的深化，这种治理模式必然会被更合理、更优越的国家治理模式所取代。

(二)“党政分开、寓管于理”：“管理-富国”阶段国家治理的特征

“管理-富国”阶段国家治理的首要目标是促进经济发展，实现国富民强。“党政分开、寓管于理”是其总体特征，统治寓于管理之中、管理的因素越来越彰显，政府职能日益扩大到社会生活各个领域。(56)参见井敏：《构建服务型政府理论与实践》，北京大学出版社2006年版，第130-133页。

具体说来，在治理主体方面，推行党政分开、政企分开、政事分开、政社分开，初步改变了国家治理主体结构的高度一元性。中国共产党不再直接介入政府事务性管理工作，不再是直接管理经济社会事务的单一集权型主体，而是组织领导者、统筹规划者、顶层设计者。政府渐趋成为一个相对独立、最为直接的治理主体，在发展经济、行政立法、社会管理等方面被赋予了更大的宏观调控权，其职能和治理能力大幅提升。随着社会结构的深刻变化，新生的市场中介机构、民办非企业单位、行业协会等社会组织以及企业家阶层等新的利益群体也成了参与国家治理的重要力量。政企分开必然要求政府向市场和企业分权，增强企业发展的独立性和自主性，减少政府对微观经济的限制和干预。在资源配置中发挥“基础性作用”的市场日益成为制约政府权力不可或缺的力量。政事分开和政社分开扩大了事业单位等非政府组织和基层自治组织在国家治理中的作用。在治理方式方面，在扩大社会主义民主的同时更加强调要坚持依法治国和以德治国相结合，民主法治和思想文化在国家治理中的重要作用更加凸显。在治理内容上，一如既往地高度重视政党自身的治理，治理面从“两手抓，两手都要硬”、“三位一体”拓展为“四位一体”，从现实世界延伸至网络虚拟空间，开始关注“信息网络建设管理”(57)中共中央文献研究室：《十七大以来重要文献选编》(下)，中央文献出版社2013年版，第144页。工作，更加注重国家治理的全面性、系统性。在这种治理模式的推动下，我国稳步“实现了人民生活从温饱到小康的历史性跨越”(58)中共中央文献研究室：《十八大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2014年版，第551页。，改革开放和现代化建设的各项事业成绩斐然。当然，这种治理模式并不是完美无全的，其固有的局限性也不断暴露出来。执政党和政府仍然是最重要的治理主体，具有较强的一元化治理色彩。在治理过程中，权力运行依旧是自上而下的单向度型，方式往往是行政命令式的，社会组织和新生群体对政府权力的监督很有限，公共决策的透明度还不是很高，导致政府缺位、错位和越位的现象时有发生，也不可避免地产生了以权谋私、独断专行、贪图享乐等消极腐败问题。就治理的效果而言，市场经济固有的逐利性和体制机制的不完善引发了拜金主义、地方保护主义、贫富分化、生态破坏等诸多社会问题，已然成为进一步推动科学发展、实现国富民强的主要瓶颈，由此呼唤新的国家治理模式的出场。

(三)“多元协同、民主法治”：“治理-强国”阶段国家治理的特征

“治理-强国”阶段的国家治理模式是我国迄今为止理念最科学、结构最合理、过程最民主、方式最有效、目标最明确的治理模式。习近平指出：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”(59)《习近平在参加上海代表团审议时强调：推进中国上海自由贸易试验区建设，加强和创新特大城市社会治理》，《人民日报》2014年3月6日第1版。“多元协同、民主法治”是这一阶段国家治理的重要特征。

这一阶段国家治理的主要特征在于：一是在治理主体方面，基本实现了多元化，执政党和政府的职能范围更加明确、政府主导和市场决定的耦合机制更加高效、社会组织和公民在国家治理中的参与度及贡献率显著提高，凸显了水平型和上下互动的权力运行格局，国家治理的民主化程度前所未有。二是在治理内容方面，实现了从“四位一体”向“五位一体”的跨越、从局部治理向全面治理、综合治理、系统治理的跃迁，基本覆盖了社会主义现代化建设的各领域各方面各环节。三是在治理方式方面，强调要坚持“德法并举”“德法共治”，不仅注重社会主义道德体系尤其是社会主义核心价值观对国家治理的价值导引作用，而且更加突出法治对国家治理的规制和保障作用，国家治理的法治化水平明显提高。此外，更加重视制度在国家治理中的作用，强调制度是治理的基础和根据，指出“我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开”，要切实“把我国的制度优势更好转化为国家治理效能”(60)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，人民出版社2019年版，第2、5页。。从制度的现实功用来看，新时代国家治理的制度化已达到一个新的水平。随着互联网的飞速发展，在强化网络空间治理的同时积极探索大数据、人工智能赋能国家治理的现实路径，更加注重发挥科技对国家治理的支撑作用。这一治理模式是我国在新时代之所以能取得全方位、开创性的成就，发生深层次、根本性变革的重要原因，也是推进“中国之治”和实现中华民族伟大复兴中国梦的显著优势。当然，如何使中国特色社会主义制度“更加成熟更加定型”并转化为国家治理效能，如何进一步推进国家治理的民主化、法治化、制度化和智能化水平等问题也亟需在强国路上创造性地作出科学回答。

三、中国共产党国家治理的主要经验

面对国家治理这个永恒的世界性课题，马克思主义经典作家没有给出现成的答案，苏联的探索未能提供成功的样板，西方的实践也遭遇危机重重、难以自拔。那么，新时代的中国究竟该如何开展国家治理？怎样推进国家治理现代化？“历史是最好的教科书”(61)《习近平谈治国理政》第1卷，外文出版社2018年版，第405页。，回溯新中国成立以来中国共产党国家治理的实践历程是为了系统总结经验、更好开辟未来，正如习近平所言“我们党在全国执政以后，不断探索这个问题，虽然也发生了严重曲折，但在国家治理体系和治理能力上积累了丰富经验”(62)中共中央文献研究室：《十八大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2014年版，第548页。。

(一)必须坚持党的领导，筑牢国家治理的政治保证

“万山磅礴必有主峰”。国家治理主体的多元化，并不意味着各主体权力的均等化，而必须始终坚持党的全面领导，“把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节”(63)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，人民出版社2019年版，第6页。，这是从中国共产党国家治理实践中得到的最基本、最重要的经验。

新中国成立以来中国共产党国家治理的伟大实践充分证明，“党强则国强，党兴则国兴，党治则国治”。无论是“管制-立国”阶段的“党政不分”，还是“管理-富国”阶段的“党政分开”，抑或是“治理-强国”阶段的“党政分工”，中国共产党自始至终都是国家治理的领导核心。毛泽东在第一届全国人民代表大会上就曾宣布：“领导我们事业的核心力量是中国共产党。”(64)《毛泽东文集》第6卷，人民出版社1999年版，第350页。他还进一步指出：“中国共产党是全中国人民的领导核心。没有这样一个核心，社会主义事业就不能胜利。”(65)《毛泽东文集》第7卷，人民出版社1999年版，第303页。邓小平强调：“在中国这样的大国……没有这样一个党的统一领导，是不可能设想的，那就只会四分五裂，一事无成。这是全国各族人民在长期的奋斗实践中深刻认识到的真理。”(66)《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第341-342页。江泽民指出：“治国必先治党，治党务必从严。治党始终坚强有力，治国必会正确有效。”(67)《江泽民文选》第1卷，人民出版社2006年版，第496页。胡锦涛指出：“办好中国的事情，关键在党。”(68)《胡锦涛文选》第3卷，人民出版社2016年版，第527页。习近平指出：“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，党是最高政治领导力量。”(69)中共中央党史和文献研究室：《十九大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2019年版，第14页。新时代推进国家治理现代化必须坚持党的全面领导。唯有如此，才能确保国家治理沿着正确的方向前进，才能确保国家治理现代化目标的顺利实现。如果弱化、脱离甚至放弃党的领导，国家治理就将失去根本政治保证，接续奋斗所得的伟大成就也必将毁于一旦。

(二)必须紧紧依靠人民，夯实国家治理的深厚基础

“治国有常，而利民为本。”人民是国家治理的主体，民心是最大的政治，只有紧扣民心，紧紧依靠人民，汇聚民智民力，国家治理才会具有深厚基础，也才能汇聚起治理国家的强大正能量。(70)张立梅：《把党的政治建设摆在首位》，《光明日报》2018年7月23日第6版。

管制因人民而立国，管理依人民而富国，治理靠人民而强国。毛泽东指出，“人民，只有人民，才是创造世界历史的动力”(71)《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第1031页。，“依靠民众则一切困难能够克服，任何强敌能够战胜，离开民众则将一事无成”(72)《毛泽东军事文集》第2卷，军事科学出版社、中央文献出版社1993年版，第381页。。正是紧紧依靠人民，始终与人民骨肉相连，我们才取得了一个又一个战争的胜利，建立了人民政权，使新中国真正“站起来”。改革开放之后，我们之所以能实现从“富起来”到“强起来”的伟大飞跃，归根到底靠的依然是人民。在“管理-富国”阶段，邓小平强调：“党的组织、党员，都要永远站在人民一边，同人民在一起，了解他们的要求，倾听他们的呼声，采取各种办法保护和争取他们的利益。”(73)《邓小平年谱(1975-1997)》(上)，中央文献出版社2004年版，第685页。江泽民指出：“人民是我们事业发展取之不尽的力量源泉。正是因为紧紧依靠人民，我们的党和国家才能够不断书写革命、建设、改革的伟大史诗。”(74)《江泽民文选》第1卷，人民出版社2006年版，第228页。胡锦涛提出：要“尊重人民主体地位……做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。”(75)中共中央文献研究室：《十七大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2009年版，第12页。在“治理-强国”阶段，习近平指出：“历史是人民书写的，一切成就归功于人民。只要我们深深扎根人民、紧紧依靠人民，就可以获得无穷的力量，风雨无阻，奋勇向前。”(76)《习近平在十九届中共中央政治局常委同中外记者见面时强调：新时代要有新气象更要有新作为，中国人民生活一定会一年更比一年好》，《人民日报》2017年10月26日第2版。只有紧紧依靠人民，“把尊重民意、汇集民智、凝聚民力、改善民生贯穿党治国理政全部工作之中”(77)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，人民出版社2019年版，第8页。，才能更好推进国家治理进程，开创国家治理新局。否则，国家治理将成为“无根之木、无源之水”,成为“水中月、镜中花”。

(三)必须推进全面创新，强化国家治理的动力支撑

新中国70余年的发展史就是一部中国共产党的国家治理创新史。实现国家治理现代化，必须推进全面创新。唯有全面创新，才能为国家治理提供强劲的动力支撑，从而彻底打碎旧的治理体系，构筑起全新的、适应实现强国富民和民族复兴伟业的国家治理体系。

新中国成立以来，中国共产党极其重视国家治理的全面创新工作，在从“两手抓、两手都要硬”“三位一体”“四位一体”到“五位一体”总体布局的形成及统筹推进过程中，“不断推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等各方面创新，让创新贯穿党和国家一切工作，让创新在全社会蔚然成风”(78)中共中央文献研究室：《十八大以来重要文献选编》(中)，中央文献出版社2016年版，第792页。。其中，理论创新集中体现为我们党在推进马克思主义中国化和时代化的过程中对国家治理指导思想的持续创新，为国家治理提供了根本遵循。中国共产党人深知，要“真正实现社会和谐稳定、国家长治久安，还是要靠制度”(79)中共中央文献研究室：《十八大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2014年版，第548页。，因此在国家治理的各个阶段不断建立健全经济、政治、文化、社会、生态和党的建设等各个方面的制度体系，使各方面制度更加科学完善、更加成熟定型。关于科技创新，邓小平提出：“掌握新技术，要善于学习，更要善于创新。”(80)《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第51页。江泽民强调：“我们必须把增强民族创新能力提到关系中华民族兴衰存亡的高度来认识。”(81)《江泽民文选》第2卷，人民出版社2006年版，第334页。胡锦涛提出：要“加快科技创新，推动我国经济发展更多依靠科技创新驱动”(82)《胡锦涛文选》第3卷，人民出版社2016年版，第599页。。习近平强调，推进国家治理离不开科技创新，并把“科技支撑”纳入国家治理体系中。正是因为中国共产党在不同阶段始终注重科技创新，不断完善科技创新体制机制，才促成了国家治理的成功转型。除此之外，我们党在文化创新、实践创新等方面也进行了卓有成效的探索，积累了宝贵经验：如坚持马克思主义的根本指导地位、强化社会主义核心价值观引领作用等。党的十九届四中全会《决定》全文一共出现了31次“创新”，其中主要包括理论创新、制度创新、体制机制创新、科技创新等内容，这些创新举措为新时代推进国家治理现代化指明了方向，实际上也是对我们党国家治理经验的总结。

(四)必须注重法治建设，抓牢国家治理的重要依托

自古以来，“奉法者强则国强，奉法者弱则国弱”。法治是人类文明进步的显著标志，也是国家治理的内在要求、基本方式和重要依托。正如习近平所指：“我国社会主义法治凝聚着我们党治国理政的理论成果和实践经验，是制度之治最基本最稳定最可靠的保障。要推进全面依法治国，发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的积极作用。”(83)《习近平主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议强调：全面提高依法防控依法治理能力 为疫情防控提供有力法治保障》，《人民日报》2020年2月6日第1版。以法治促进治理、靠良法保障善治，是中国共产党国家治理的基本经验。

在“管制-立国”阶段，我们党一方面在废除旧的法统，另一方面积极运用革命时期法制建设的宝贵经验逐步建章立制，探索建设社会主义法治，初步奠定了国家治理的法治基础。其中，具有代表性的是1950年通过的《中华人民共和国婚姻法》与《中华人民共和国土地改革法》、1954年颁布的《中华人民共和国宪法》等。在“管理-富国”阶段，我们党更加注重法治建设。邓小平提出：“必须加强法制……应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律”，“做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”(84)《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第146-147页。党的十三大宣称，我国初步形成了以宪法为基础的社会主义法律体系。党的十五大首次提出“依法治国、建设社会主义法治国家”(85)中共中央文献研究室：《十五大以来重要文献选编》(上)，人民出版社2000年版，第30页。的目标任务。党的十六大将依法治国确认为“党领导人民治理国家的基本方略”(86)中共中央文献研究室：《十六大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2005年版，第24页。。党的十七大强调要“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”(87)中共中央文献研究室：《十七大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2009年版，第24页。。在此阶段，以国务院2011年10月发布的《中国特色社会主义法律体系》白皮书为标志，中国特色社会主义法律体系从“不断完善期”转向了“已经形成期”，我国国家治理的法治基础更加坚实。在“治理-富国”阶段，中国特色社会主义法律体系更加健全成熟，法治国家、法治政府、法治社会建设向纵深发展，国家治理的法治化水平显著提升。党的十八大提出，“要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。”(88)中共中央文献研究室：《十八大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2014年版，第20页。党的十八届四中全会为国家治理描绘了全面依法治国的新蓝图。党的十九大指出：“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须坚持厉行法治，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。”(89)中共中央党史和文献研究室：《十九大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2019年版，第27页。实践证明，只有抓住法治这个“牛鼻子”，才能为国家治理现代化保驾护航，从深层次破解国家治理过程中的各种难题和障碍，从而实现最可靠、最稳定、最有效的国家治理。倘若忽视法治建设，国家治理将很难行稳致远，“中国之治”的美好愿景将只能化作泡影。