破除影响劳动力和人才社会性流动的障碍

文_许光建

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视劳动力和人才发展体系的建设，先后出台了《关于深化人才发展体制机制改革的意见》《关于鼓励引导人才向艰苦边远地区和基层一线流动的意见》等重要文件，党的十九大报告明确提出，要破除妨碍劳动力、人才社会性流动的体制机制弊端，使人人都有通过辛勤劳动实现自身发展的机会。中央办公厅、国务院办公厅印发《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》（以下简称《意见》），对于推进国家治理体系和治理能力现代化进程具有重要意义。

在党和政府对劳动力和人才的社会性流动体制机制建设的高度重视下，不少地方政府进行了大胆探索，劳动力和人才流动体制机制改革取得了一定的进展和成就。但是总的来看，存在的问题和面临的困难还是不少的，解决这些问题需要顶层设计和主动创新相结合，把中央的精神落实到基层，落实到每个单位。

一、制约劳动力和人才社会性流动的主要障碍

一是长期以来一直存在的城乡分割、地区分割的居民户籍制度，这是社会和学界公认的制约劳动力和人才流动的主要障碍之一。虽然在一些地区和城市进行了放松城镇落户制度试点，例如北京、上海等特大城市的积分落户政策，但是改革的进展并不能令人满意，户籍制度改革依然是全面深化改革的重要任务。现阶段，人们在选择工作岗位特别是应届高校毕业生等高素质人才在就业时往往把就业岗位是否能够落户、落户是否太难等放在重要位置上进行考虑。城乡、地区分割的户籍制度不仅阻碍了劳动力和人才的合理流动，降低了资源配置效率，而且还在一定程度上造成劳动力市场的身份歧视，难以实现公平公正的市场竞争。这种户籍歧视不仅严重打击了人才流动的积极性，而且不利于社会人才结构优化和质量提高。可以说，时至今日，大城市“落户难”已经成为许多劳动力和人才能否择优就业、安心工作的最大后顾之忧，亟待解决。更有甚者，一些高端人才因为国内户籍制度的限制而选择在国外就业，造成我国人才流失。

二是条块分割造成有些政策不完善、不协调。人才流动，不仅涉及用人单位、人才与市场中介组织，以及人事、组织、教育、住房、劳动、社会保障及税收等诸多部门；也涉及中央政府与地方政府、地方政府之间对有关人事问题管理的不同理解；还有一些地方或部门从自身利益出发，消极对待中央政策而不作为，等等。这些不协调、不一致在无形中增加了解决人才流动中相关问题的复杂性和难度，人才政策不容易出台或统一，或者即使出台了有关规定，由于得不到相关部门和地方政府的积极配合而难以落到实处。人才政策的执行需要大量信息数据的支撑，现阶段不同部门或系统拥有自己的数据库，彼此之间并没有信息互通的平台和渠道。这样的机制造成人才信息流动的无形壁垒，也在一定程度限制了人才的自由流动。

三是人事管理制度无法适应时代发展。现阶段，人事档案管理分散，增加了用人单位人事档案管理部门的工作量。目前很多单位并未正确认识人事档案管理工作的重要性，简单理解为人事档案管理工作就是抄抄写写，对于档案管理工作的人才配置也较随意。实行人事代理制度后，职工档案存放在人事代理机构，而用人方则是单位，造成了所谓的“人档分离”现象。在单位的人事管理活动中，每年都会产生大量的考核表、职称评审材料、进修鉴定表、工资调整审批表以及学历等应归档材料，这些材料的收集、整理、鉴定、移交等工作一般都需要用人单位人事档案管理部门来完成，任务繁重。此外，在入党、政审、考研等情况下，查阅职工人事档案必须由单位人事档案管理部门前往代理机构借回档案，用毕再交还代理机构，手续繁琐，需耗费量时间和精力，严重影响人事工作效率。此外，在现实生活中还经常发生用人单位为了限制劳动者跳槽，拒不转移相关档案、社保等现象，这严重影响了劳动者自由择业权利的实现，也在一定程度上影响了不同层次人才的社会性流动。

二、构建促进劳动力和人才社会性流动的体制机制

首先，对于二元户籍制度所造成的人才流动障碍，需要坚持深化户籍制度改革。近些年许多城市所开出的吸引人才条件中，放宽落户条件成为亮点之一，这说明很多地方已经充分认识到现行户籍制度对人才流动的负面影响，并积极创新进行改革，通过地方性政策打破户籍限制，以期吸引地方发展亟须的专业人才。与此同时，我们必须清醒地认识到，户籍制度改革是个牵一发而动全身的系统工程，改革不能搞“单兵突进”，需要特别关注相关制度的协调配合。如果没有其他配套措施的跟进，户籍制度改革将成为空中楼阁，劳动力和人才落户的梦想依然难以实现。人才的区域间流动，必然造成不同地区人口结构的变化；随着时代的发展、人口结构的变迁，民众对于基本公共服务供给量和质量的诉求必然发生变化。如果要吸引人才长期稳定服务于本地，政府必然要考虑为其提供充分的高质量的基本公共服务，从体制层面解决其安居乐业的后顾之忧。从国家层面来看，只有实现基本公共服务均等化，使不同地区的居民享受到基本一致的基本公共服务，才能最大限度帮助人才实现择业与发展自由。户籍管理在很大层面代表了社会基本公共服务的资源配置机制，要对其进行改革，必然需要更加充裕更加高效更有回应性的基本公共服务供给，这也是未来改革的重点和难点。

其次，政策制定能力是国家治理能力的重要体现，在推进国家治理体系和治理能力现代化的背景之下，努力提高政策制定的科学性和协调性，是进一步深化改革的题中之意。很多政策出现不协调、部门之间政策不一致的情况，主要是因为政策出台之前缺乏相关政策的系统梳理、未进行充分政策论证、未进行政策试点及评估。缺乏充分论证的人事政策一旦出台，影响范围广泛、社会效应明显，一旦出现政策间不协调就会严重影响政府公信力，使相关部门工作的推进陷入被动局面。未来的人事制度需要在制定环节下大功夫，以科学的态度和规范的流程进行推进，高度重视既有政策系统分析、邀请专业人士充分论证、先试点后评估，在进一步完善后再大范围推广。对于涉及多部门的人事政策，需要以灵活高效的沟通协调机制作为组织保障，最大程度提高政策间的协调与兼容度，杜绝政策冲突情况的出现，给社会人才以稳定的心理预期，在政策层面为其自由发展吃下“定心丸”。

再次，针对既有人事管理制度所造成的人力、物力资源浪费与相关工作效率低下问题，需要从制度层面出台国家性人才战略，并以此为指导经过充分论证与试点出台系列配套政策。现阶段，很多单位对于人事档案工作的重视程度不足，很多工作没有系统规划，流于形式，造成大量重复劳动和资源浪费。未来，需要有计划地对用人单位进行人事档案管理教育，提高其对档案管理工作的认识和重视程度；通过高校教育培养向社会输出高素质的档案管理人才，提高我国人事档案管理工作的科学性与协调性。对于以往存在的因条块分割或部门利益造成的人为的人事档案管理障碍，必须下定决心彻底改革，充分利用区块链等先进技术构建全国性人才档案库，让数据多跑路、节约因程序性工作所造成的不必要的人力资源浪费，提高人事管理效率。针对用人单位通过扣留员工人事档案而限制其自由择业的行为，需要加强执法力度，提高惩罚程度，并通过宣传教育鼓励广大劳动者通过法律途径维护自身权益。

《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》在多个方面就人才流动提出了具有创新意义的政策措施。其中最主要的是提出了构建劳动力与人才“社会性流动”的体制机制。为了更好地体现以人民为中心的发展思想，党和政府高度重视就业工作，将就业优先政策置于宏观政策层面，一方面，努力扩大就业，为更多的劳动者创造就业机会，另一方面，更重要的是为劳动力和人才创造更加充分的流动机会。劳动力与人才社会性流动需要构建长效机制，只有通过统筹相关的制度建设与环境优化来激发劳动力与人才社会性流动活力，才能更有针对性地解决既有问题，激发人才流动活力，助力我国内生发展动力。未来，我国将通过不同类型城市落户政策改革为主体的户籍制度改革与基本公共服务均等化政策的持续推进，牵引劳动力与人才在区域之间的合理流动，加快实现不同户籍的人口享受平等的基本公共服务；通过改革和优化财政政策、土地政策，支持农业转移人口市民化，推动中央预算内投资安排向吸纳农业转移人口落户数量较多的城镇倾斜；通过人事制度改革促进人才在不同单位之间的流动；全面破除劳动力与人才社会性流动的人事关系障碍，体现改革发力与服务助力相结合的理念。

总的来说，《意见》构建了促进劳动力和人才社会性流动的一整套制度和体制机制，体现了党的十九大精神，符合社会主义市场经济的发展规律。深入贯彻落实《意见》提出的各项体制机制、政策措施，就能够促进劳动力和人才的社会性流动，为经济社会持续健康发展提供有力支撑，促进社会和谐进步，实现人的全面发展，为国家治理体系和治理能力现代化提供不竭的人力资源。