事前舆论监督：防腐反腐的路径选择

王 勇 宋 梅 宋 欣

党的十九大报告指出：“人民群众最痛恨腐败现象，腐败是我们党面临的最大威胁”，“当前，反腐败斗争形势依然严峻复杂”[1]。怎样预防腐败、遏制腐败是我们党和政府一直努力探索的一项重大课题，也是当前我们面临的一个依然严峻复杂的问题。

自1987年党的十三大第一次将“舆论监督”写入大会报告中以来，我党就一直将舆论监督作为反腐倡廉工作的一项重要方针和预防、遏制腐败的一条重要举措，以后历次党代会的报告中都提到要重视和发挥舆论监督的作用。然而，在过去一段时间的反腐实践中，存在事后舆论监督多、事前舆论监督不够的问题，严重影响了舆论监督在防腐反腐工作中的作用和成效。事前舆论监督对于防腐反腐具有十分重要的作用，在当前复杂的国际政治环境下，在我们党领导全国人民“决胜全面建成小康社会”的攻坚阶段，事前舆论监督是防腐反腐的重要路径选择，亟须进一步加强事前舆论监督，预防和遏制腐败行为的发生。

一、舆论监督及事前舆论监督的不足

1945年，当爱国民主人士黄炎培提出“共产党能否走出历史周期率”的问题时，毛泽东同志回答说：“我们已经找到新路，我们能够走出这一周期率，这条新路就是民主，只有让人民起来，监督政府，政府才不会松懈，只有人人起来负责，才不会人亡政息。”[2]这就是著名的“人民监督论”，即只有发扬民主，让人民起来监督，政府才不会懈怠，官员才不会腐败，政权才会巩固。“人民监督论”为我党反腐倡廉工作指明了方向。然而，分布在全国各个地区、社会各个阶层、各行各业的数量庞大的人民群众怎样才能实现对政府进行经常性、全面深入、切实有效的监督呢？其中非常重要的一条途径就是舆论监督。

“舆”，本指车上可以装人载物的部分，后泛指车，造车之人也就被称为“舆人”。再后来“舆”泛指普通劳动大众，亦指众人；“论”，指言论、议论、评论、观点、意见、主张等；“舆论”即舆人之论，众人之论，指普通大众的观点、意见和评论；“监督”，即监察督促。舆论监督，就是指人民群众通过发表意见和评论来对政府和社会进行监察督促。在我国最早提出“舆论监督”的是近代著名思想家、政治家、报刊活动家梁启超。1902年，他在《新民丛报》上发表了《敬告我同业诸君》一文，提出监督政府有“法律上之监督，宗教上之监督，名誉上之监督”三条途径，其中，“此种(即名誉上之监督)监督权谁操之？曰舆论操之”[3]。此后，“舆论监督”作为一个社会术语而广泛传播开来，舆论监督也伴随着社会的发展而成为一种人们所公认的、非常重要的社会监督形式。“舆论虽没有强制作用，但是它却有一种精神的、道义的力量”，“当分散的、个别的议论引起人们普遍关注，经过传播而形成社会舆论时，便代表着众多人的看法和意志，对社会生活产生重要的影响”[4]。正如亚里士多德所言，人类是天生的社会性动物。人们生活在社会关系网络之中，害怕被社会疏远与孤立，因此，人们一般会顾及别人的看法和自己的社会声誉，如果有人与舆论相背离，就会感到来自舆论的压力，以至于顺应舆论做出一些改变。而对于政党、政府来说，民意是政党执政和政府施政的基础，民心向背是决定一个政府的合法性和政党的政治前途的关键。胡锦涛就曾指出：“人心向背，是决定一个政党、一个政权盛衰的根本因素。”[5]而舆论在一定程度上代表民意，反映民心向背，因此每一个政党和政府通常都会重视舆论，并根据舆论来调整执政方针和施政政策。这就是舆论之所以具有监督之功效的深层次原因。

在现代社会，由于大众传媒是大众意见最直接、最经常、最普遍、最重要的载体和反映渠道，从而成为公众代言人、民意代表，成为“广泛的、无名的社会舆论的工具”[6]，因此，舆论监督主要通过大众传媒来实现，在一定程度上舆论监督就是媒体监督。媒体监督，就是大众传媒以公众的名义代表公众发表意见和评论来对政府或社会进行监督，以及人民大众通过借助大众媒体发表意见和看法来对政府和社会进行监督。早在1902年梁启超就曾指出：“舆论无形，而发挥之代表之者，莫若报馆，虽谓报馆为人道之总监督可也”；“报馆则代表国民发公意以为公言者也。故报馆之视政府，当如父兄之视子弟，其不解事也，则教导之，其有过失也，则扑责之。”[3]因此，尽管西方没有“舆论监督”一说，但西方社会的“媒体监督”或“新闻监督”在一定程度上与我国的“舆论监督”一词大致相对应。具体来说，在我国，舆论监督，“是指公众通过新闻媒介对党务、政务和一切公共事务的公开，对国家机关各级公务人员施政活动，以及社会公众人物的监督，这种监督既包括揭露和批评，又包括评价和建议。但新闻媒介对坏人、坏事，特别是腐败行为的揭露和批评，是中国现阶段舆论监督的主要的和常见的形式”[7]。

当今社会是媒介化社会，一方面，新闻传媒渗透到社会的各个角落，与人民群众联系紧密，它能使信息快速地与最广大的人民群众见面；另一方面，一般普通群众的活动范围、物理视野、时间和精力都是有限的，他们主要依赖职业化的信息采集和传播机构——大众传媒来获取外界信息，了解世界；同时，也通过大众传媒来表达其对社会事务和外部世界的看法和意见。大众传媒是人民群众的“耳目喉舌”，是“人民监督”实现的重要途径，是遏制、预防腐败行为发生的重要机制。正因为如此，我们党非常重视舆论监督。从1987年开始，“舆论监督”已连续7次出现在党的全国代表大会的报告中：1987年党的十三大报告提出“要通过各种现代化的新闻和宣传工具，增加对政务和党务活动的报道，发挥舆论监督的作用”；1992年党的十四大报告要求“重视传播媒介的舆论监督”；1997年党的十五大报告要求“把党内监督、法律监督、群众监督结合起来，发挥舆论监督的作用”；2002年党的十六大报告强调“加强组织监督和民主监督，发挥舆论监督的作用”；2007年党的十七大报告要求“落实党内监督条例，加强民主监督，发挥好舆论监督作用”；2012年党的十八大报告强调“加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督”[8]；2017年党的十九大报告要求“把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。”[1]这些足以充分说明我党对舆论监督的重视。

但是过去一段时间，我国的舆论监督存在事后舆论监督多、事前舆论监督少的问题。从舆论监督的时态来看，在反腐实践中，存在两种时态，一种是事前舆论监督，一种是事后舆论监督。事前舆论监督，是指腐败分子被揭露、其腐败行为被曝光之前的舆论监督，它通常表现为新闻媒体对政府部门及其官员的政务活动进行报道和评论，对一些不符合规定或可能存在问题的行为和现象进行质疑和深挖，对隐藏的腐败行为和腐败分子予以曝光和揭露等等；事后舆论监督，是指腐败分子被揭露、其腐败行为被曝光之后，特别是在有关部门对腐败案件、腐败分子查处之后的舆论监督，它通常表现为新闻媒体对已被查处的腐败案件和腐败分子进行报道和评论，即俗称的“打死老虎”。在过去的一段时间里，我国的舆论监督存在事后舆论监督多、事前舆论监督少的问题。它突出表现在腐败分子、腐败案件被揭露、被曝光或被查处之前，新闻媒体对其质疑、批评和揭露的报道和评论几乎没有，而在腐败分子、腐败案件被揭露、被曝光或被查处后，新闻媒体对其进行报道和评论却连篇累牍，即人们常说的“打死老虎多，打活老虎少”。例如2013年因受贿罪被判处无期徒刑的原山东省副省长黄胜，中纪委有关负责人一宣布黄因涉嫌严重违纪被组织调查，媒体就一窝蜂地连篇累牍地进行报道，大量报道甚至炒作黄是个什么“家属已全部移民海外”的裸官；黄道德败坏，生活糜烂，“在‘行宫’洗鸳鸯浴”；公开卖官，大搞权钱交易，插手工程建设，卖官明码标价；敛财之巨外号“黄三亿”等等[9]，真是骇人听闻。可是在中纪委宣布查处黄之前，从来没有见过哪家媒体对以上事实进行过报道，哪怕仅仅是暗示；也没有见过哪家媒体对黄的道德品质、生活作风提出过什么质疑，更没有见过哪家媒体对黄的违法乱纪行为进行过批评和揭露，而事实上，黄的腐败行为主要发生在2001年至2007年主政山东德州期间，但黄那么多问题在被中纪委查处之前却从来没有媒体报道过。回顾前几年我国查处的腐败大案，舆论监督也大都是这样一个相同模式：被查处之前，媒体少有质疑或批评或揭露，有关部门一宣布对某个腐败分子进行查处，媒体就一窝蜂地大报特报，挖掘出腐败分子大量违法乱纪事实和腐败细节。正如中国网刊文所说，媒体的报道给人们留下一种很奇怪的印象：“所有的贪官在东窗事发前都是‘勤政廉政’的好干部”，“在东窗事发后又都变成了贪官”；“这种角色转换，让人觉得是一种讽刺，让人惊讶”；“而这种角色转换之快，也让人猝不及防”[10]。

总之，在过去的一段时间里，我国舆论监督存在的主要问题之一是“事后监督多，事前监督少”。据2001年的有关调查，有35.4%的受众、45.8%的新闻从业人员认为，我国的舆论监督只打“死老虎”，不打“活老虎”。[11]

二、事前舆论监督对防腐反腐的重要价值

舆论监督具有预防腐败、遏制腐败的重要作用，但就防腐反腐的作用和效果来说，事后舆论监督是无法与事前舆论监督相比的。

事后舆论监督，它是腐败分子被揭露、其腐败行为被曝光后，特别是有关部门对腐败案件、腐败分子查处后，新闻媒体给予报道和评论。报道内容主要包括腐败行为发生的过程，给国家和人民造成的损失，腐败行为发生的原因，腐败分子受到的惩处，腐败案件发生的教训等等。事后舆论监督，对预防、遏制腐败具有一定的作用，因为报道腐败行为发生的过程和原因，能使我们吸取教训，完善制度，加强防范，防止腐败行为再次发生；报道腐败分子受到惩处，对潜在的腐败分子具有一定的震慑警示作用，对广大干部群众也具有一定的教育作用等；但事后舆论监督存在的不足也是明显的，因为事后舆论监督从某种意义上说是“马后炮”，充其量是“亡羊补牢”。首先，腐败行为已经发生，已经给国家和人民造成了损失，给党和政府形象造成了损害，事后舆论监督最多只是起到一个“亡羊补牢”的作用；其次，这种舆论监督是在腐败分子已经被揭露和其腐败行为已经被曝光，甚至是腐败案件和腐败分子已经被查处的情况下进行的监督，这种监督对查处腐败分子基本上也没有起到什么作用，因此其反腐的作用也非常有限。而且虽然报道腐败案件和腐败分子被查处表明了党和政府反腐的决心，能增强人民群众对反腐的信心，但报道多了，特别是过度炒作腐败分子违法乱纪的事实和腐败细节，也会给人“腐败分子层出不穷”“前腐后继”的错误印象、错误认知，从而导致信心丧失，信仰动摇，消极悲观，甚至严重影响其对党和政府的正确认知和认同，影响社会心理基础。因此，事后舆论监督不但在预防腐败、反腐败方面作用有限，而且如果把握不好，特别是过度炒作腐败分子的违法犯罪行为和腐败细节，反而会带来一定的副作用和负面影响。

而事前舆论监督，它是腐败案件、腐败行为被揭露和曝光之前的舆论监督，它主要指新闻媒体对政府部门的工作，特别是每项决策的出台和实施的经过，每项工程从立项到完成的过程，以及政府部门的工作人员，特别是在关键职位、掌握一定权力的政府官员的工作，乃至涉及公共利益的生活方面的报道和评论。不过，这种报道和评论是监督性的报道和评论，它与宣传性报道和评论具有显著不同。宣传性报道和评论主要是宣传、鼓动和加油鼓劲，组织、号召和发动人民群众积极支持和配合，主要是唱“赞歌”；而监督性报道和评论，主要是将政府部门的工作，特别是决策的出台与实施经过、工程立项到完成的过程、政府部门的工作人员，特别是政府官员的工作进行全面报道，一五一十地直接呈现在人民群众的面前，即舆论监督定义中的“新闻媒介对党务、政务和一切公共事务的公开”[7]，让人民群众监督。与宣传性报道和评论不同的是，监督性报道和评论不是一味地附和，一味地肯定，而是实事求是地全面呈现给广大人民群众；它可以对政府部门的工作及其工作人员做得好的方面进行肯定，对其认为存在问题的方面进行质疑、挑刺，对认为做得不好的方面进行批评，对认为存在违法乱纪的腐败行为和腐败分子进行揭露和曝光，当然还包括真实报道人民群众对政府部门的工作及其工作人员的意见，包括不同意见，甚至批评反对之声和对政府工作人员的投诉、举报等等。如果说宣传性报道主要是“报喜”的话，那监督性报道既“报喜”也“报忧”，既有肯定也有质疑、挑刺，既有表扬也有批评，甚至有曝光和揭露等等。

事前舆论监督可以有效预防、遏制腐败。因为首先，新闻媒体对政府部门的工作及其工作人员，特别是对政府决策、工程项目的实施全过程以及政府官员的工作进行实事求是的全面报道和评论，将政府部门的工作及其工作人员真正置于新闻媒体和人民群众的“众目睽睽”之下，晒在了阳光下，它将容易滋生腐败的政府决策、工程项目公开化、透明化，防止暗箱操作，使腐败分子难有可乘之机。对此美国第三任总统托马斯·杰弗逊也曾深刻指出：“我深信预防此类对人民不正当的干预方法，就是通过公共报道的渠道向人民提供关于他们自己事务的全部情况，并且力争做到使这些报纸深入全体人民群众之中”[12]。其次，新闻媒体对政府部门的工作及其工作人员，特别是对政府的决策、工程项目的实施中认为存在问题的方面进行质疑和挑刺，对其认为做得不好的方面进行批评，以及真实地报道人民群众对政府部门的工作及其工作人员的意见，包括不同意见，甚至批评反对之声，能对政府部门的工作及其工作人员，尤其是政府的决策和工程项目的实施进行有效的监督和制约，是“将权力关进了笼子里”，使腐败分子想腐败也难以得逞，即使偶有腐败行为冒头，也容易被发现被曝光，及时得到查处，将腐败行为扼杀在萌芽状态。再次，新闻媒体对政府部门及其工作人员中存在的违法乱纪行为和腐败行为一经发现就及时揭露和曝光，促使有关部门及时进行查处，一是能及时遏制一些政府部门和腐败分子的违法乱纪行为，减少其给党和国家造成的损失；二是由于新闻媒体是社会的专业信息机构，每天从事着社会信息的收集和挖掘工作，容易发现政府部门及其工作人员的违法乱纪行为和腐败分子，从而降低国家反腐的成本；三是由于当今社会新闻媒体的威力巨大，也能对潜在的腐败分子产生威慑作用，从而发挥预防腐败的功能。因此，事前舆论监督是预防、遏制腐败行为发生的重要利器。

总之，相比事后舆论监督，事前舆论监督对预防腐败、遏制腐败具有更好的作用和效果，是当前我国预防腐败、遏制腐败的重要路径选择。

三、加强事前舆论监督的对策

虽然我们党非常重视舆论监督，但在过去一段时间的反腐实践中，存在事后舆论监督多、事前舆论监督不够的问题，这严重影响了舆论监督在防腐反腐工作中的作用和效果。而今我们党已执政70多年，队伍日益壮大，执政地位日益巩固，党和政府在人民群众中具有崇高的威信和巨大的凝聚力，在当前人民群众的民主意识日益增强、反腐形势仍然复杂严峻的情况下，很有必要提高对事前舆论监督的认识，建立事前舆论监督机制，进一步发挥舆论监督在防腐反腐中的作用，防止和遏制腐败行为的发生。

(一)提高对事前舆论监督的认识

长期以来，许多人只认识到党的新闻事业是党的事业的宣传者、鼓动者和组织者，还没有认识到党的新闻事业同样还承担着党的事业的检验者和监督者的角色和功能；一些政府部门及其工作人员也只习惯于将新闻媒体作为自己工作的宣传者、鼓动者和组织者，还没有想到同样应该将新闻媒体作为我们工作的检验者和监督者。其实，早在1948年，刘少奇同志在《对华北记者团的谈话》中就指出：“党的政策到底对不对，允许你们去考察。如果发现党的政策错了，允许你们提出，你们有这个权利。如果你们看到党的政策大体上是对的，但是还有缺点，也要提出来。”[13]这说明刘少奇同志认为党的新闻事业有检验党的政策的权利。毛泽东同志更明确指出党的新闻事业要对党和政府的工作及其工作人员进行监督。1954年，他针对当时报纸对党和政府的工作及其工作人员开展批评的问题时指出：“关于报纸上的批评，要实行‘开、好、管’的三字方针”；“开，就是要开展批评。不开展批评，害怕批评，压制批评，是不对的。”[14](177)1954年7月17日中共中央政治局通过的《中共中央关于改进报纸工作的决议》更明确规定：“各级党委要经常注意，把报纸是否充分地开展了批评、批评是否正确和干部是否热烈欢迎并坚决保护劳动人民自下而上的批评，作为衡量报纸的党性、衡量党内民主生活和党委领导强弱的尺度。”[15]1987年党的十三大报告进一步强调要“通过各种现代化新闻和宣传工具，增加对政务和党务活动的报道，发挥舆论监督的作用”。[8]由此可见，党的新闻事业不但是党的事业的宣传者，同样是党的事业、党和政府的工作及其工作人员的监督者，不但是党的“喉舌”，而且是党的“耳目”。

可能有些人会有这样的顾虑：事前舆论监督，特别是发表对政府部门的决策和工作的质疑和批评，报道人民群众对政府部门工作的不同声音，会不会给党和政府的决策和工作带来不利影响。这种顾虑显然是不必要的。1998年10月7日，朱镕基同志同《焦点访谈》节目组的记者编辑座谈，在谈到《焦点访谈》的社会影响时就指出：“并不是因为它开展了批评，报道了问题，大家就垂头丧气，而是从中接受批评，改进工作，看到了希望，看到了前途，坚定了斗志。”[16]因此，我们就不应该害怕批评和报道人民群众的不同声音。

总之，各级政府及党政干部应提高认识，充分认识到党的新闻事业是党的事业的检验者和监督者，它承担着对政府部门的工作及其工作人员进行监督的责任，加强事前舆论监督能有力促进政府部门的工作，能有效防止腐败，因此要重视和支持对党和国家工作人员的事前舆论监督。

(二)建立事前舆论监督制度

加强事前舆论监督，不但要充分认识到事前舆论监督是党的新闻事业的应有之责和在防腐反腐工作中的重要作用，而且必须建立事前舆论监督制度，从制度上确保事前舆论监督的常态化、规范化和有效化。

首先，要建立保障新闻媒体全面及时深入报道政府部门及其工作人员的工作的制度。1987年党的十三大报告提出：“提高领导机关的开放程度，重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论”；“增加政务和党务活动的报道。”[8]2008年5月1日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》明确规定：“行政机关应当及时、准确地公开政府信息”；“行政机关应当将主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。”[17]因此，只要不涉及国家机密、商业秘密和个人隐私，政府部门就要建立相关制度和具体措施确保向新闻媒体开放，保障新闻媒体能及时采访，全面深入报道，特别是对一些容易滋生腐败行为的重大项目、关键部门、单位、岗位和职位，要从制度上保证新闻媒体能够全面深入采访，全程跟踪报道，使其真正做到透明化，真正“使各级国家机关及其工作人员置于有效的监督之下”。

其次，要从制度上鼓励和保护新闻媒体对政府部门及其工作人员的工作提出质疑和批评，鼓励和保护新闻媒体反映人民群众对政府部门及其工作人员的工作的不同意见和批评。有调查发现，批评报道发稿难是过去一段时间我国舆论监督举步维艰的重要原因。“记者费了很大力气克服了许多困难写成的稿件、制作的节目在多方‘说情者’的轮番说情中不得不被‘枪毙’。这个问题从中央到地方都存在，越是到基层媒介就越显突出。”[11]对此，习近平同志提出了严肃批评：“有些地方和部门遇到敏感复杂事件，习惯采取‘捂盖子’的做法，有的还通过宣传部门‘灭火’。这种观念和做法在信息社会无异于掩耳盗铃。对舆论监督要有承受力，不能怕自己的‘形象’、‘利益’受到损害而限制媒体采访报道。”[18](426)因此，这里最重要、最关键的一点就是要从制度上鼓励和保护新闻媒体独立负责地发表批评报道，不受政府部门及其工作人员的随意干预，否则事前舆论监督就是一句空话。应该说，我们党早已清醒地认识到了这个问题，并努力采取了一些措施。《关于在报纸刊物上展开批评和自我批评的决定》就曾指出：“过去在许多地方曾经实行一种办法，就是把批评党和政府的组织与人员的稿件送给被批评的组织和人员阅看，在征得他们的同意后，才加以发表”，“在现时的条件下继续采取这种办法却是害多利少的，不对的”；“凡在报纸刊物上公布的批评，都由报纸刊物的记者和编辑负独立的责任。”[11]1988年，经中央同意，中央办公厅转发的《新闻改革座谈会纪要》更具体规定，除了特别重要的批评稿件外，其余批评稿件可以不事先征询有关领导机关和被批评者本人的意见加以发表。江泽民同志也曾指出：“广大人民享有依法运用新闻工具发表意见、表达自己意志的权利和自由，享有对国家和社会事务实行舆论监督的权利和自由。”[19]只是在过去一段时间的实践中许多地方并没有很好地得到落实。因此，很有必要根据党的有关精神，制定更具体的制度和措施，确保除少数特殊敏感事件或重大政策问题外，从制度上保障新闻媒体独立负责任地发表对政府部门及其工作人员的工作的批评报道，确保真正实现对政府部门及其工作人员的工作的事前舆论监督，预防和遏制腐败行为发生。

四、结 语

早在2007年，习近平同志就曾强调，要抓住正确行使权力这个关键，构建事前监督、事中监督、事后监督相互衔接，党内监督、人大法律监督、政协民主监督、新闻舆论监督、社会公众监督有机结合的监督体系[20]；2013年，习近平同志又强调，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制[21]；2016年，在党的新闻舆论工作座谈会上，习近平同志指出：“舆论监督和正面宣传是统一的。新闻媒体要直面工作中存在的问题，直面社会丑恶现象，激浊扬清、针砭时弊。”[18](426)事前舆论监督是制约权力运行的一种行之有效的监督机制，对于预防腐败具有十分重要的作用，是我国防腐反腐工作的重要路径选择，但在过去的一段时间，存在事前舆论监督少、事后舆论监督多的问题。当前我们一方面要提高党政干部对事前舆论监督的认识，另一方面要建立和完善事前舆论监督制度，确保新闻媒体能全面深入报道政府部门及其工作人员的工作，特别是独立负责任地发表批评报道，真正发挥事前舆论监督的作用，预防和遏制腐败行为发生。