林业碳汇交易机制对草原碳汇发展的借鉴研究

张昕雨 石小亮

摘要：  阐述近年来内蒙古大兴安岭地区林业碳汇项目计划试点、交易合作、推广监测、体制建设的发展历程以及取得的初步成效，总结成功的经验与启示。基于内蒙古大兴安岭地区草地碳储量、碳管理、补偿机制发展进程的探讨，分析其在碳汇发展的资源投入、政策支撑以及管理水平等方面存在的问题。以碳汇平台建设经验为基础，为草原碳汇发展提出对策建议：碳汇发展应效仿林业的成功案例，搭建交易平台，对不同主体进行有效激励;政府要加大对基础设施的投资力度，吸引不同市场主体参与;加强草地碳排放核算研究，培养人才;克服草原退化、沙化、火灾等因素制约，提高个人、企业对于节能减排的认识。

关键词：  森林碳汇;  草原碳汇;  内蒙古大兴安岭

中图分类号：   F 326. 2               文献标识码：   A                文章编号：1001 - 9499（2020）06 - 0048 - 07

中国是国际上温室气体排放量较大的国家之一，自京都议定书签订以来，中国作为负责任的大国，积极承担起了碳减排的责任。碳汇是中国发展低碳经济、缓解温室气体减排压力的重要途径，其中林业碳汇、草原碳汇在碳汇系统中占有十分重要的地位。林业碳汇交易是指将排放出的二氧化碳通过排放权交易进行补偿的一种机制，发展碳汇交易能够有效推进中国生态产品货币化和生态补偿制度建设。

“碳汇”一词来源于1997年签订的《京都议定书》，该协定是通过CO2的“抵消策略”，将大气中的CO2含量稳定在可控的水平范围内，自该协定签订后，中国作为国际社会中负责任的一员承担了相应的减排义务。近年来，国内学者对于碳汇、碳汇交易及林草碳汇做了很多研究，何桂梅等梳理了我国碳交易市场建设进展，总结7个碳交易试点的经验和做法，表明各类自愿碳汇营造林活动、碳补偿活动的广泛开展以及CDM项目成功的签发使我国碳汇林业的发展迈出了重要的一步 [ 1 ]。崔丽媛以北京市为主要研究对象，运用层次分析的方法，发现林业碳汇中法律体系、碳汇产品的定价机制、碳汇交易资源配置的管理水平、人才技术为影响其交易等四项主要因素[ 2 ]。古强在研究草原碳汇以及区域协同治理方法、可行性、适用性时，对于不同区域的协同度进行测定，测定结果表明内蒙古自治区草原的区域间差异较大，涨落波动频繁，配套措施不完善，发展持续力较差[ 3 ]。由于我国碳汇产业的发展并未形成完整的体系，研究者们多关注不同地区的项目交易进展、国际或国内市场所面临的挑战、未来发展的趋势、经验对策等方面，对于草原碳汇的研究多集中在牧民以及其他主体对草原碳汇项目的参与意愿、未来交易机制、协作管理等问题的发展路径。

内蒙古自治区大兴安岭地区森林、草原碳库丰富，发展碳汇具有广阔的市场前景，近年来林业碳汇减排量交易成功的案例以及较为完善的碳汇资源管理体制也为草原碳管理战略研究提供了指引。本研究通过分析内蒙古大兴安岭国有林区开展的林业CDM项目和CCER项目案例，探索林业碳汇交易的基本流程以及管理模式，总结林业碳汇项目交易的经验，充实草原碳汇的研究成果，有针对性地提出可供参考的经验建议，这对于解决草原建设资金不足、缺乏交易基本体系框架等问题具有参考意义，为加强草原管理水平、促进草原可持续发展建设提供新的依据。

1 内蒙古大兴安岭地区林业碳汇交易现状及经验

1. 1 内蒙古大兴安岭地区林业碳汇交易现状

目前，中国已经建立了以自愿交易为基础的碳交易平台，利用市场机制来控制和减少碳排放，推进生态补偿市场化，使经济发展朝低碳绿色的方向转变。在实行碳减排的过程中，我国南方地区森林资源较为稀缺，工业企业碳排放的交易成本较高。内蒙古重点国有林区是我国五大国有林区之一，森林覆盖面积占整个大兴安岭46%，承担着维护生物多樣性以及生产生态产品的重要职责，森林蓄积7.47亿m3，蓄积量在全国国有林区中居第1位，与南方地区相比较，具有成本低、配额量大的优势，一些排放量大的企业倾向于在此进行碳交易。

林区碳汇产品交易形式分为两种：一种基于项目，即林区通过再造林项目或者森林经营项目，将项目产生的碳汇产品（减排量或者碳信用）出售给需要减排的企业。另一种基于配额，即林区通过优化能源结构、创新发展减排技术等手段控制减排量或者碳信用。从林业碳汇方法学和模式的角度来看，项目主要有两种实施方式：一种是通过与中国绿色碳汇基金会、绿化基金会等中介机构的协助，由林业局全资投入开展碳汇造林项目，独立拥有项目所有权。另一种是前期碳汇项目建设出资由中介机构承担，中介机构与林业局作为共同业主分配减排量市场交易的利润。这两种形式的项目主要涉及地方林业局及中介机构，国家林业局、发改委、林管局等管理机构也参与其中。

近年来，内蒙古大兴安岭地区碳汇项目持续开展。2014年，绰尔林业局完成项目开发、DOE审定、核查、签发等过程，总排碳量为138.7万t。2016年，国家林业局要求各省、自治区要通过监督碳汇考核、营造碳汇林等方式，进行有效的林地管理以应对气候变化，并通过开展摸底调查、推进试点、完善交易政策等方式推进全国碳汇交易进程。2016年，金河林业局开展的林业温室气体自愿减排项目——金河森林工业有限公司碳汇造林项目获得审批，预估年均碳减排量 235 425 tCO2/年。2017年，内蒙古重点国有林区与中国绿色碳汇基金会合作完成了绰尔林业局VCS标准林业碳汇项目，项目区设在五一林场，林业局将此林地管理类碳汇项目所获得的部分减排量提供给华东林业产权交易所，浙江华衍投资管理有限公司以120万元购买了所需的林业碳汇产品。2018年，乌尔旗汉初次尝试森林经营类碳汇研究项目，成功运用了动态可变密度森林生长、碳库计量监测、生物量碳密度测度等模型，取得了许多技术突破，开发森林可持续经营碳汇林面积1 325.74 hm2，项目实施期为20年，预计产生大约44 305 t可认证的CO2减排量，年均减排量2 215 t。乌尔旗汉林业局选派代表出席了在波兰举办的第二十四届联合国气候大会，发表了以“天保工程对于中国生态转型以及应对世界气候变化”为主题的演讲。同时，绰尔林业局国际核证减排标准林业碳汇项目进入第二个核查期，预计减排量将达到39万t。

1. 2 内蒙古大兴安岭地区林业碳汇发展经验

1. 2. 1 积极开创减排量交易成功的案例

内蒙古大兴安岭地区建立碳排放权交易市场，秉承“生态优先、绿色发展”的林区建设理念，能够进一步促进林区生态转型发展。虽然林区的碳交易市场建设还未完全成形，尚处于逐步形成、稳定运行的初级阶段，但是林管局已经对于不同交易形式进行了大胆的尝试，7个试点也在有序推进，无论是基于项目还是基于配额的交易形式，都取得了初步成功（见表1）。这不仅对于解决林区的资金建设、促进林区经济发展具有重要作用，也有利于降低社会减排成本，推动林区经济向绿色低碳转型升级。在未来，林区将建立适用于自身发展的碳交易配额分配办法，客观合理地调整林业碳排放配额及其核算方式，将提高森林储碳水平作为林区生态保护建设良性发展的新路径。

1. 2. 2 政府重视，出台配套政策

随着碳汇交易市场的逐渐发展，人们已经明确意识到林业碳汇交易需要内外双驱动力，即不仅需要资本作为内生动力推动碳汇市场的逐渐发展，也需要外部政策与法制的保障。由2018年19个林业局森林抚育面积与人工造林面积图（图1）可以看出，2018年人工造林面积最多的是乌尔旗汉林业局，森林抚育面积最多的是根河林业局，这与两个林业局开展的碳汇造林项目与森林经营碳汇项目息息相关。为应对“十三五”期间气候变化，内蒙古自治区政府印发了林业政策与行动白皮书，强调增加生态林建设面积，使其达到5 000万亩（1亩=0.067 hm2）。从组织架构方面来看，内蒙古大兴安岭林业集团公司参照国家对全国碳市场建设的顶层设计，在各个林业局成立了碳汇管理职能部门——碳汇办，将碳汇办的职能分为了经营管护、天保工程、碳汇项目申请与认定、碳市场交易规划等八大框架体系，这一举措取得了显著的成效。

1. 2. 3 金融机制辅助，形成产业发展合力

林业碳汇项目申请流程大体可分为6个阶段（图2），初期阶段的项目开发注册、DOE审定核查、碳汇计量监测、碳汇产品生产技术规范等步骤均需要大量资金投入，只有拥有充足的资金，才能在开发项目的所有权上拥有保障，使项目的推广和宣传上更具有优势，推动碳汇市场快速发展。林业碳汇的融资可通过政府直接投资，但是这部分资金是远远不够的，在意识到财政融资、企业融资或金融机构协助融资的重要作用后，林区开展了基于排放权交易和基于直接投资的两项碳金融活动，筹备了多次碳金融体系培训班，建设综合性金融机构，提高对于碳汇金融项目的认知度，增加对碳金融交易规则、风险评级、减排单位认证等环节的把控，使受训者拥有碳汇金融项目的开发执行能力，吸引各方社会力量共同参与项目。

1. 2. 4 提升专业技术，加大碳汇监测基础建设

为了强化培养专业技术人才、队伍以及碳汇管理人员，使更多的人参与到建设北方绿色生态屏障的过程中，林管局聘请了国家林草局造林司、自治区林科院、管理局森林调查规划院等单位的资深专家开展专题讲座，使林区碳管理人员明确掌握碳交易的基本策略，学习大型央企碳管理经验。同时，学习国外林业碳汇的科学计量和监测体系，努力与林业生态补偿的标准接轨，实现了“碳成本”向“碳机遇”的成功转变。

1. 2. 5 加强监督管理，减少各种破坏因素

森林火灾破坏性极强，会导致林木的蓄积量大大降低，而内蒙古大兴安岭地区气候干燥、林木众多，一旦发生火灾，风大战线长，火源管控难度大，火势通常难以控制，森林生态环境被严重破坏，几乎不可能恢复。为此，林区采取筑牢宣传、责任、检查、审批、应急准备防线等“五个筑牢”的工作措施，加大“区域联防”、“互相联防”、“十户联防联保”，新设备、新技术的使用大大提高了扑火行动的科技含量。2018年，内蒙古自治区因为严重火灾而导致森林資源被破坏的面积较2017年减少了431.9%（图3），当日灭火率在95%以上，有效保护了森林资源安全。

2 内蒙古大兴安岭地区草原碳汇现状

2. 1 草原碳汇交易现状

草地生态系统的有机碳储量分布仅次于森林生态系统，光合效率高，在空间上与森林互补，帮助森林固定土壤，在碳汇系统中具有重要作用。据测算，每公顷草地可固碳1.5 t/年，拥有656 万hm2天然草原的内蒙古大兴安岭地区，每年可固碳984万t，是国家重点的纳碳贮碳基地。近年来，内蒙古大兴安岭地区草原碳汇交易取得了一定进展。

其一，内蒙古自治区已经逐步开展了草原碳储量基础研究。2014年，国家发布了相关的减排计量与监测方法学，给各地区可持续草地资源的监测提供指导性方向。在此之前，林区从未开展过全区范围的草原碳汇监测调查，但经过一段时间的梳理和规范后，部分高校、科研机构已经对内蒙古自治区草地碳储量有了大致的计算，开展的北方草地碳汇机理研究取得了一批建设性的科研成果。

其二，草原补偿机制的力度逐渐增强。草原生态补偿的核心在于以经济手段宏观调控不同草原相关主体之间的利益关系，使受益者成为保护和可持续利用草原生态系统的新动能。草原补偿机制建立后牧民在草原补奖资金方面受到保障，不仅使生态得到了保护，而且牧民获得了经济效益，在一定程度上改善了民生。2009至2018年，内蒙古自治区的人工种草保有面积呈持续上升趋势（图4），“十三五”时期，国家要求进一步加大生态补偿机制的实施强度，根据草原保护建设规划，预计到2020年退化草原改良2000万亩，草原面积的大幅度增加为草原碳汇交易萌芽的产生打下了坚实的基础。在此基础上，林区还需要进一步建立协同发展机制，有效发挥政府统筹和引领作用。

人工种草保有面积

其三，内蒙古自治区草原碳管理战略研究有所加强，已经有不少学者进行了此方面的研究。目前，北京环交所也开展了许多碳管理培训班，林区已经初步整理现有草原碳汇区域协同治理的相关问题，通过找出碳汇区域协同治理方法，对于不同区域的协同度进行测量比较，为草原资源经营管理提供了一定参考。

其四，建立了维护草原生态的战略联盟——内蒙古地区草原生态产业联盟，该联盟致力于构筑草原生态屏障的修复。草原生态产业与碳汇的发展息息相关，无论是草原面积、蓄积量、草地质量任何一方面的提高，都对于建立草原生态市场化体制具有重要作用。草原生态产业联盟是一个拥有70多家成员，成员涉及工商企业、金融机构、科研院所、牧民专业合作社等领域的创新合作组织，其中大部分企业均在开展有关草原生态修复技术的研究，生态项目覆盖沙地荒漠治理、矿山边坡以及土壤等自然资源的生态修复、植物园林、生态花园、城市水系等景观的营造。截至2019年，联盟已开展了包括乌拉盖草原退化草地治理、扎鲁特旗草原退化草地治理、乌兰察布市华唐周边生态修复等多个项目。

2. 2 草原碳汇发展存在的主要问题

内蒙古大兴安岭地区人烟稀少，草原分布范围广阔、气候温度差异大、立地条件复杂，这为草原碳汇研究的深入开展带来了诸多困难。林业碳汇已经有20多年的发展历史，但如今也只是初步构建了雏形，草原碳汇是新兴事物，其发展则更是需要长期探索和实践。

2. 2. 1 缺少明确的政策指导

内蒙古自治区的林区草原碳管理工作属于农牧厅权责范畴内。农牧厅共有农村牧区事业处、畜牧局、农垦局、农牧业机械化管理局、农村牧区合作经济指导处等24个机关，同时设农牧场科学技术推广站、农畜产品质量安全中心、饲料草种监督检验站等机关对于草原资源的发展进行规划和推广，但是并没有专门的部门去承担草原碳汇项目的规划、开发等职责，造成权责不明的情况。从政策角度来看，“十三五”期間自治区出台的政策提到草原碳汇的工作方案仅有2个，分别为：内蒙古自治区应对气候变化规划以及节能降碳综合工作方案，这两个方案也是在提到林业碳汇时，简单提及草原碳汇，并没有对其未来资源交易路径等做出明确的规划。

2. 2. 2 牧民的参与度不高

2018年内蒙古自治区牧民的人均可支配收入为13 094元，其中，经营净收入占52.04%。牧民的定居、放牧、种植等生产经营活动在一定程度上会造成草场的超载、退化、沙化等问题，虽然自治区在实行“退耕还草”过程中牧民对于草原的生态价值已经具有一定认识，但是更大的约束在于大部分农户选择“退耕还草”维护草原生态都是源于资金补偿，而并非基于牧民个人良好的生态意识。牧民对于如何通过草原碳汇保护草场的认识不足，也并没有认识到草原碳汇减排对于生态环境保护和个人收益的作用，很少有牧民愿意将个人的资金投入到碳基金当中去。

2. 2. 3 要素投入匮乏

促进草原生态体系稳定至关重要，但无论是基础设施建设还是生态价值补偿、产权界定等工作都需要大量的资金支持，仅仅由国家或者政府的财政投入是远远不够的，这就需要一些其他融资渠道的资金支持。但是由于我国现存的草原碳汇项目较少，并不能为林区草原碳资产开发和交易提供可复制、可推广的成功案例示范。同时，草原碳汇项目公共品的特性，使金融机构不能对这部分的资金需求提供有力的信贷支持，导致资金的投入量大大不足。据统计，2018年草原生态效益补偿投资仅仅占大兴安岭地区生态建设保护投资比重的2.7%，相比森林管护及营造林投资所占比重小50.83%，可见草原生态体系建设资金十分匮乏。在技术层面，虽然草地光合作用的效率比较高，对碳的固定能力也更强，但是草原有机碳主要储存于土壤中，监测计量相对复杂，尤其缺乏专家、机构的技术支持和创新研究，使草原碳汇的发展处于不利的地位。

3 林业碳汇对于草原碳汇的经验借鉴

3. 1 搭建交易平台，对不同主体进行有效激励

内蒙古大兴安岭地区在《林业碳汇项目开发交易指南》的指导下，已经打下了良好的碳汇交易基础。在此基础下，草原碳汇的发展更应借鉴此经验，利用规模巨大的草原资源优势，积极参与到草原应对气候变化工作中去。草原碳汇交易平台的搭建进程长路漫漫，应通过草原碳汇项目吸引企业和个人（尤其是牧民）参与草原碳管理，保障市场主体活力。

3. 2 加大基础设施投资，吸引不同市场主体参与

草原碳汇属于生态公共产品，被消费者无偿使用，为了激发这些消费者积极参与到草原碳汇建设中来，政府应加大资金投入，鼓励金融机构通过适度扩大信贷规模、幅度内降低贷款利率来吸引个人、企业的参与，对金融机构尤其是草原碳汇产业的金融机构提供如减免该项业务的所得税等优惠的税收政策，仿照支农再贷款设立再贷款项目，将资本和市场进行有效的结合。

3. 3 加强草地碳排放核算研究，培养专业人才

碳汇交易的流程十分复杂，碳储量的计算也具有难测度性，因此，应尽快与科研和智库机构建立合作关系，深入研究复杂的碳汇核算方法，确保草原碳汇项目设计顺利进行。要继续完善草原碳汇计量监测的流程体系，加大本土人才知识更新、技术提升和专业调整的力度，培养能够掌握计量监测、项目管理、计划财务、风险把控、资源调查等技能的碳汇复合型人才。提高专业人才孵化的投资水平，效仿农业中的“三支一扶”建立具有激励性质的人才引进政策，防止内蒙古人才流失，使这些本土人才能迅速成为发展草原碳汇事业的中坚力量。鼓励相关企业学习外国相关的成功案例，如美国的CRP（自然保护项目）、NRI（国家资源清单项目）等草原管理体制以及碳监测手段，先进的经验与实际情况相结合，因地制宜地发展碳汇经济。

3. 4 克服因素制约，提高对于节能减排的认识

目前，大多数人相比较于草原碳汇对于林业碳汇更加熟悉，说明过去二十年间林业碳汇的宣传力度比较大。牧民个人环保意识的不足制约了草原碳汇的发展，应加强宣传教育，营造全民参与草原碳汇的氛围。通过构建多层次、全范围的碳汇宣教体系，在林区、牧区深入开展草原碳汇的建设宣传教育活动，使更多的务林人能够感受到保护生态所带来益处，认识到草原碳汇在节能减排、保护环境、应对气候变化的重要作用，打造林区特色“绿色经济”。

4 结 论

国内林业碳汇交易的实践虽起步较晚，但整体发展速度较快。在项目方法学方面，主要以国际VCS以及国内自愿减排量（CCER）为核证标准进行碳汇项目的开发，碳储量科学的计量和监测技术的发展为林业碳汇交易提供了便利。在管理体系架构方面，通过对于林区经营结构、森林密度调整等顶层政策的设计，使森林碳储量更加稳定，完善的碳汇管理职能部门以及分工明确的框架体系使项目进程稳步推进。在资金要素方面，通过直接投资、间接投资两项金融活动，增加营林主体的运营资金，控制融资风险。在人才要素方面，强化培养专业技术人才团队建设。在技术投入要素方面，通过提高技术装备水平来预防森林火灾的发生，最大可能减少火灾对森林生态效能的影响，通过森林抚育、育苗造林等方式有效保持森林蓄积量。

借鉴林业碳汇交易的实践经验，未来草原碳汇的发展要着重以下几个方向：第一， 在草原生态补偿方面，未来需要解决如何提高牧民参与草原碳汇意愿、建立牧民生态补偿意识的利益驱动机制、激励机制等问题，通过良好的监督管理来减少草地的退化。第二，在草原碳储量监测方面，由于草原碳藏储于土壤之中，相较于林业而言，碳监测的难度更大、技术要求更高，而草原碳储量的测定又是市场交易的基础。需要加大对于草原碳的源、汇监测技术研发力度，但此技术尚未成熟，市场投资研发的自发动力不足，未来国内草原碳汇发展的前沿可能在于如何合理运用金融机制进行融资，激发市场内生动力。 第三，在多主体参与草原碳汇事业发展的方面，目前各个主体对草原碳汇相关认识不充分，参与度较低，未来应实现公共部门以及其他创新合作组织的联合联动，使各个主体参与到减排增汇的行动中，实现双赢甚至多赢。

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第1作者簡介：  张昕雨（2000-），  女，  本科生，  研究方向为森林资源与环境经济。

通讯作者：  石小亮（1984-），  男，  博士后，  讲师，  硕导，  主要从事森林资源与环境经济、  湿地生态系统安全评价与补偿研究。

收稿日期： 2020 - 06 -  18

（责任编辑：   王 岩）