我国农村垃圾管理瓶颈及其破解

黄戏 李强 王三秀 毛美媚

目前我国大力推行农村垃圾多层级管理，旨在激发村民主体自觉，融入环境整治主体角色。该管理模式取得一定成效的同时也存在政策“悬浮”，即政策无法下沉，其核心在于单向治理下官民互动缺失，政策遭遇下沉阻力。针对该问题，一方面需转变数量化管理向质量提升转变，另一方面应结合我国乡土社会特有的组织资源提高村民参与性，实现多元共治。

在我国农村，垃圾问题日益严峻。生活垃圾作为农村环境的主要污染源，每年以10%的速度增加，年增长率逐渐超过城市。国家重视垃圾“减量化、无害化、资源化”处理，但以城市治理为主，农村地区垃圾处理相对薄弱，呈现分散式、落后性等特征。

目前学者们对我国农村垃圾管理开展了丰富的研究，主要侧重于两方面。一是基于实证研究表明：农村垃圾基础服务缺失是农村垃圾管理最明显的问题;村民受主观因素、客观因素影响，参与积极性呈现波动。二是管理模式运行遭遇制度壁垒：乡镇政府存在“结构性”与“功能性”空洞现象，基层政府功能丧失;公共产品供给不足，损害农民的环境利益;政府治理碎片化，权责推诿不清，政策措施无法落实等，学者们对这些问题分别提出针对性的改进对策。

以上研究有着丰富的理论与实践意义，对分析现实问题、改善我国农村垃圾管理有着举足轻重的作用，但多数研究立足于政府行为分析，或是村民单向个体研究，并未关注政府与村民之间的互动效果对政策执行的影响。政府与公众的合作效果是影响公共政策执行的重要因素，政府要让公众感受到项目推行以公众利益为重，才能增强公众对政府的认同感，从而积极参与公共事务。[1]并且政策执行是一个动态过程，会出现各种各样的问题，存在预期效果与执行效果误差。应遵守追踪反馈原则，不断调整原来所选择的策略，逐步达到或接近预期目标。如果忽视动态的运行状况，实际执行效果会偏离目标轨迹。重视公众参与，根据公众行为变化调整政策资源是农村垃圾管理的关键，然而，以该角度解决农村垃圾管理问题的研究相对欠缺。

为进一步研究农村垃圾管理中的官民良性合作，推动多元共治，同时遵循政策执行的追踪反馈原则，让政策更好落地生根，文章从政府与村民两个主体出发，构建官民良性互动推动政策落地的环境条件：结合我国乡村社会的治理优势，构建官民良性互动路径，克服政策“悬浮”问题，促进农村垃圾有效管理。

我国农村垃圾管理的瓶颈及其原因

1、农村垃圾管理出现政策“悬浮”

政策“悬浮”是指中央制定的政策内容没有在底层实施贯彻，“悬浮”在机关之间无法落地，政策执行达不到理想效果。[2]农村垃圾管理出现了政策“悬浮”现象：政府针对农村人居环境整治颁布一系列政策，但由于基层政府单向治理与村民主体缺失，导致政策没有下沉的推力和对象，停留在数量化指标以及上下层政府之间，无法实现资源有效配置。

（1）数量化与形式化管理

从中央到乡镇基层政府，政策任务层层分解，逐级下达落实，实行目标责任制，评价标准是数量化成果。[3]我国农村垃圾管理实行中央部署、省负总责、县抓落实的工作机制，以普及率、百分比等可量化、可监测、可考核的具体指标作为人居环境质量提升的体现与考核验收标准。税费改革后，以上级政府拨款方式建设农村，基层政权从过去的汲取型变成与农民关系更为松散的“悬浮型”，[4]村级组织没有多余的财务调动权，乡镇政府是建设环卫设施的主力，农村基层组织以管理、整理资料为中心工作，村干部要规范填写、制作各类资料、报表与记录。[5]

在廣西S县H村调研①时发现，乡镇政府下达任务至农村基层组织，由于未实施精细化管理，村务更多是粗线条上报。即使脏乱差现象依然存在，村干部也会美化村内形象，只要能完成上级制定的目标，正如H村的一名干部说，“镇里只要我们及时上交报表”。注重垃圾治理的数量化成果，治理成效取决于村务上报的完成率，而不是环境改善，垃圾治理停留在乡镇政府与农村基层组织之间，村民行为变化处于黑箱状态。

（2）村民缺位割裂共治格局

村民主体缺位导致政策没有下沉的对象。政府配置政策执行的资源，村民行动并享受政策下沉的成果，当村民获取丰富的环境信息且具有强烈的自主意识时，才会赞成认同乡村自治工作，自愿参与其中，具备主体自觉性。[6]从调查情况来看，H村有21个队，每队约150人，成面状居住，每队配置四个中型敞口垃圾箱。经观察，村里存在垃圾堆积现象，垃圾箱四周垃圾散乱，箱内垃圾混合。对于垃圾随意堆放问题，1队村民（A）说，“垃圾箱太远，垃圾堆在墙角很方便，我们习惯烧垃圾”;15队的村民（B）说，“随便倒垃圾是正常的”。问及村民是否了解环境保护时，6队的村民（C）和村民（D）表示，“村里干净很好，但和自己关系不大”，村民（D）补充说，“村口有‘爱护环境、垃圾分类等标语，我们能做到的很少”。村民如实反映了意识与行动的冲突：有爱护环境的意识萌芽，却缺乏主动参与的行动，即使部分村民遵守规则指定投放垃圾，在垃圾投入垃圾箱过程中出现飞溅、掉落，也不会动手拾起，于他而言，公共区域由大家负责，无需耗费个人时间、劳力成本。

（3）政策过程非动态化

政策议程建立到评估每一环节都可能出现不可控因素，从而影响下一阶段的行动，掌握每一阶段的动态信息十分重要。[7]政府未将政策执行视作动态过程，只注重投入，没有持续深入追踪政策的执行效果，政策悬浮在资源配置上，而不是资源配置的效果。许多县镇政府没有设立环保机构，未能持续性定点检查设施的运行情况。政府人员较少深入村庄内部检查，无法对设施的需求与供给进行准确判断。基层政府按照上级指令配置相应资源，却不关注垃圾处理全流程运行，无法根据村民的需求调整资源。政策的短期化执行，较少追踪村民的行动变化以及忽视对村民的持续性引导，难以根据治理的制约因素与发展需求优化管理方案。

2、农村垃圾管理政策“悬浮”的原因分析

（1）压力型体制缺陷放大

农村垃圾管理政策“悬浮”在机关之间是因为农村垃圾管理基于高标准的考评指标，不可避免出现基层政府只关注农村环保达成率的数量化现象。以结果为导向的压力型体制将目标责任制作为运作方式，数量化任务逐级下达，压力层层加大，行政层级越低目标越高，下级政府必须要如期完成上级政府制定的“超高”指标，才能通过考核。[8]压力型体制的初衷是维系个人政绩保证每一层级政府集中力量做大事，但高强度压力下衍生出一套“上有政策、下有对策”，尤其是连带责任下，上下级政府出现“捆绑”局面，某种“庇护关系”形成，应付式与夸大式的变通策略随之产生。[9]在强力问责的压力型体制下，基层政府只能将工作重心放在环卫基础设施配置的比例上，村务也不会将个人管辖范围内的管理短板上报组织。基于压力型体制的弊端，数量化与形式化的管理使政策悬浮在乡镇政府与村级组织之间，无法下沉到村民行动上，只为完成硬性任务，而不是农村人居环境质量的提升。

（2）村民主体自觉迷失

其一，公共物品的特性。村民随意排放的根源是因为环境作为典型的公共物品难以摆脱公地悲剧，每个人都能享受资源，却没有人愿意为公共资源付出改善成本，加剧环境恶化。[10]村民认为自己都有随意倾倒的权利，因为没有清晰的边界去限定每个人的权责利。当家庭垃圾进入公共区域后是具有外部性的公共厌恶品，污染成本由第三方承担，村民会产生“与我无关”的态度。[11]只有当污染加剧影响个人时，村民改善环境的意愿才会产生，但污染整治依赖集体行动，不可避免产生“搭便车”行为，有人不愿分担集体行动的成本。外部性导致付出管理成本的村民感到不平衡，他们宁愿选择共同承担环境污染的成本，也不会让“搭便车”的人获益。相较于个人成本付出，村民更乐意村委集中处理并非个人。[12]

其二，村民环境教育匮乏。村民的环境意识受其获得的环境信息、知识有关，一项调查表明，农民获取信息依靠“个人认知”、“媒体报纸”、“他人告知”、“政府通知”、“村委告诉”这五个途径，获取程度依次减弱。[13]村民能否从电子设备获取环境知识取决于个人的兴趣偏好;除了选举大会等正式的村民会议，基层行政人员较少与村民沟通，无法传递环境知识;村委依赖乡镇政府的指令与宣传，自身获取信息渠道较单一，难以将更多的信息传递给村民。个人环境知识体系薄弱、其他获取途径匮乏的背景下，村民的信息需求得不到满足，只能凭借个人意识、价值观来判断行为的正确性。

我国农村垃圾管理问题的破解之道

1、重视农村垃圾的实效性治理

实现农村生活垃圾由数量化、形式化管理向实效性治理转变。一方面，掌握建制村基础设施的配置情况以及村民参与行为信息。乡镇政府应结合村干部上报的统计材料进行核实，走访农村，深入观察环卫基础设施的使用效果，经常性与村民交流。另一方面，农村基层组织作为乡镇政府与村民的连接点，应发挥好“承上启下”作用，不应陷入整理、统计资料的繁忙工作中，而是解决实际问题，例如召集资源建立村庄保洁制度、激励村民自主进行垃圾就地分类减量、保障农村保洁人员工资福利等。农村垃圾管理效果不能局限于数量化成果，应根据村民行为的实质性变化情况来判断，重在环境质量提升。

2、利用乡土社会的组织资源提高村民主体自觉

几千年来中国乡村的村规民约、文化风俗、行为习惯等价值共识是构成乡村治理结构的内在因素，乡村治理呈现自治特征，非正式规范发挥重要作用。[14]将乡土社会里能通过情感关系影响他人行为的乡村权威、家庭关系与熟人社会等組织资源归为社会资本的纽带，即一根根私人联系构成关系网的连接点。[15]正如帕特南所说，社会资本是一种公民参与网络，以及体现在这种约定中的互惠与信任的规范，能够促进社团成员合作，从而建立互惠互利的制度规则，克服集体行动的困境。[16]

首先，利用乡村权威培育行动规则。杜赞奇认为领袖精英在文化网络中拥有绝对的权力与说服力，能够影响他人。[17]在中国要建立人人参与的环境社交网络，首先从村长入手，村长是村落精英阶层的核心与村落基层组织的代表。[18]村长通过试行环保村规，公开批评随意排放垃圾的家庭，赞扬分类处理、减量等配合行为，提高村民的环保自觉性。乡村家庭还有明显的宗族属性，族内德高望重者具有话语权，要求族人遵守规则具有可行性。[19]

其次，依据家庭关系促进内部合作。福山认为血缘关系决定人与人之间的信任与合作。[20]推动家庭参与环境保护的重点是通过家长，同时加强对孩子的教育，培养孩子爱护环境的习惯，环境教育能够提高人们对环境问题和解决方案的认识和关注。[21]以家庭为基本单位，建立家庭合作的垃圾有效分类处理方式。

最后，借助熟人社会推广参与范围。中国人的信任关系也建立在家族外的亲密关系。[22]熟人社会可以召集更多人加入其中，信任发挥作用，第三方相信同伴并且乐意作出相似的行为。对于不愿参与的人，村民可能会对他们进行惩罚，采取排斥、议论等社会仲裁方式，迫使他们主动参与其中，乡土社会的秩序要求村民必须守礼做人，否则会成为被排斥的对象。[23]

3、构建政策动态执行的实施-反馈-调整机制

政策下沉依赖于村民主体自觉、政府有效执行，为构建农村垃圾管理政策动态执行的实施-反馈-调整机制，改进德弗勒的互动过程模型[24]（参见下图）。该模型强调两点，一是重视信息反馈，保证政府与村民之间互动渠道的畅通;二是重视垃圾基础设施的运行、以及由政策引起的村民行为态度方面的实质变化。让悬浮在静态资源配置的管理政策落实到实质性的投入-产出过程，实现资源有效配置。

第一，保障村民的环境知情权。利用各种途径宣传推广，改变以往贴告示、标语等单一的宣传方式，委派乡镇行政人员或是农村基层干部经常与村民深入交谈;将垃圾管理纳入村民大会议题，定期召开会议，让村民在大会中表达个人看法，引导村民为环境管理献计献策;充分运用信息手段建立互动平台，鼓励农民运用手机等微型通讯手段参与其中。

第二，根据管理动态信息调整资源配置。乡镇政府可以选取一些典型指标获取信息，指标主要有农民对政府垃圾管理的满意度、农民随意倾倒垃圾的污染指数、基础设施的使用率等，重点获取村民的行为、态度等信息。具体而言，借助评价手册等工具记录在案，以家庭完成的垃圾堆肥次数、垃圾日产量等指标为主，依据指标的量化结果给予物质激励;深入了解村民的投放需求，掌握垃圾箱的设置是否便于投放、垃圾车清运是否及时，村内随意倾倒的垃圾点数等信息。

结 论

从目前实践来看，农村垃圾管理重心在于数量化的成果指标，而不是村民行为态度的实质性变化，导致预期目标难以实现，因而需要转变管理思路，改善现状。农村地区有乡土人情的优势，村民期望获取他人的认可，尤其是乡村权威的认同，为实现农村垃圾有效管理，坚持实效性治理的前提下，应重视对村民主体自觉的培养，推动其积极参与;同时遵循政策动态执行的追踪反馈原则，获取全面的动态管理信息，依据村民实际环境需求供应资源，实现政策下沉，保证农村环境整治计划顺利实施。

注释

① 材料来源于笔者2019年7月初至10月初在广西S县H村的调研，行文涉及的地名与人名均做了处理。

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作者简介

黄 戏 华中科技大学公共管理学院硕士研究生，研究方向为垃圾治理、环保政策

李 强 华中科技大学公共管理学院副教授，硕士生导师，研究方向为垃圾治理、环保政策

王三秀 华中科技大学社会学院教授，博士生导师，研究方向为社会治理、公共管理

毛美媚 华中科技大学公共管理学院硕士研究生，研究方向为垃圾治理、环保政策