全面从严治党制度的发展逻辑与完善之道

马丽丽

（中国社会科学院研究生院 北京 100098）

全面从严治党发端于党的十八大，由党中央提出，与全面深化改革、全面建成小康社会、全面依法治国同属于“四个全面”战略布局。从本质上而言，全面从严治党需要面向全党严抓严管，为党内政治生活新气象的展现、党和国家新局面的开创提供充足动力。新的时期，全面从严治党制度呈现出新的特点。基于此，立足发展逻辑，探究制度的完善之道就变得非常必要。

全面从严治党制度的思想定位

2014年末，习近平总书记进入江苏考察调研。在此期间，首次阐明了全面从严治党与党的建设之间的紧密联系，即前者是后者的必然发展方向。在这一观点提出后，全面从严治党就成为建立九十多年中华人民共和国共产党的建设新工程的重要组成部分，涉及了强化思想党、内部建立规章确立制度两个维度。通过上述两个维度工作的开展，可以在根本上解决党的凝聚力、纯洁性、创造力问题的同时，巩固执掌一国政权基础，保障执掌一国政权的政党在现代特色社会事业中的核心属性[1]。

全面从严治党隶属于执掌一国政权的政党指导思想体系，是新的历史条件下中国特色社会主义伟大事业快速推进的前提，也是获得伟大斗争胜利的指南针。

全面从严治党制度的基本内涵

“全面”为根基。全面从严治党的根基是面向党的建设全部领域，从各个方面入手，强化党内监督，规范党内政治生活。同时秉承德治、法治两手共抓方针，同步强化党规党纪的他律约束、党性先进性思想教育的自律约束。

“严”是关键。全面从严治党的关键是“严”，不仅需要严格开展党内思想教育、腐败惩治，而且需要严格执行党内制度、纪律规范。贯彻“真管”“长管”“敢管”方针，大力建构制度“笼子”，督促领导干部、基层党员从严执纪[2]。

“治”是抓手。全面从严治党的抓手是“治”。即以“党内关键少数”为目标，以制约“党内关键少数”权力为制度制定、运行完善最终追求。同时将党的建设、党的治理、党的领导落实到日常监督巡查中，突出对各级党员领导干部在政治层面、纪律层面的要求。“抓早抓小”“敢于较真”，促使每一位党员干部兼顾守底线、高标准，绷紧作风之弦[3]。

全面从严治党制度的发展逻辑

自中华人民共和国共产党成立以来，始终对从严治党高度关注，从严治党的内涵也随着党的建设工作的开展而不断丰富。在中华人民共和国共产党初次创立阶段，主要以内部文件的严格、彻底执行为重点；在中华人民共和国共产党发展阶段，主要围绕政治纪律，严格推动内部法规纪律的执行；在中华人民共和国共产党成熟时期，主要以制度为抓手，致力于增强内部法律规范的刚性约束力；在新时期，较为注重思想与良性规范、创新机制之间的协同合作，从严治党、管党。具体如下：

共产党发展阶段。新中国成立（1949年10月1日）后至党的十一届三中全会（1978年12月18日-22日）时期是共产党的发展阶段。在这一阶段，共产党的地位较之初次创立时期发生了较大的变化——成为执掌一国政权的政党。随着地位的变化，中国共产党在从严治党方面的要求也发生了较大的变化。即将确立制度、确立规矩放置在愈加崇高的位置。特别是在1952年《中共中央关于在“三反”运动中对党员犯有贪污、浪费、官僚主义错误给予党内处分的规定》以及《中国共产党党章（1956年）》颁布之后，内部法规纪律执行成为从严治党的主要抓手。虽然这一阶段从严治党思想初步转移到了制度从严治党上，但是受以往党的建设、党的治理思想的影响，在较长一段时间内从严治党仍然无法较为系统的法治思维及刚性规制。

共产党成熟时期。党的十一届三中全会（1978年12月18日-22日）到党的十八大（2012年11月8日）以前是共产党成熟时期。在党的十一届三中全会中，邓小平同志着重阐明了党的规章、党的纪律的重要作用，即以“党章是最根本的党规党法，党规党法是国法的保障”，更挑明了当时党的制度、组织规范问题具有根本性、长期性、全局性。随后在1987年党的十三大召开之后，强化党的制度建设任务要求得到了进一步明确——不搞政治、依靠改革及制度建设，为从严治党步伐的稳步推进提供了有效的引导。紧接着，依法治国基本方略初步明确，将法治思维融入到了从严治党中，推动着从严治党迈入了新的发展阶段。特别是在党的十六大召开之后，第一次在党的建设总布局中纳入了制度建设，促使从严治党、制度之间构建了愈加紧密的联系，强化夯实了制度治党基础。

新时期。党的十八大（中国共产党第十八次全国代表大会）至今是新的全面从严治党制度逻辑产生的时期。进入新时代后，党的制度与国家法律紧密相关、党内法规制度与国家治理不可分割逐渐成为党内制度化发展的主要方向。这种情况下，“制度管党治党”就代替“思想管党”成为从严治党的主要思想。而党的治理思想侧重点的变化，也驱动着中华人民共和国迈向了全面从严治党的新道路。在这一时期，中共中央第一次面向党内部法规展开了“摸底”，将1949年新中国成立以来的全部党内法律规范进行了清理，以依据规范全面从严治党为核心，重新建构了党内部法律规范制度体系。紧接着，中共中央制定并颁布了《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》，阐明了推进党的内部法律制度体系建设的规则。在第一个五年规范确立任务完成后，由进行了第二个五年规范确立计划的颁布，整体党的建设、治理规范确立工作建站确立。

从本质上而言，新时期的全面从严治党制度逻辑核心为“依规从严治党”。党的十八届四中全会（2014年10月20日至23日）中确立的党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的关键组成，为党内部法律规范的研究迈上新的台阶提供了支持。随后全面从严治党研究开始将视线投向党内法规、国家法律的衔接、协调上，依规治党进入了相对成型时期[4]。特别是在党的十九大（中国共产党第十九次全国代表大会，2017年10月18日至10月24日）召开之后，全面从严治党制度法规建设取得了愈加显著的效果。紧接着，党的十九届四中全会（2019年10月28日至31日）第一次明确阐释了中国特色社会主义制度、国家治理体系有利作用之间的紧密关系及中国特色国家制度、治理体系的显著优势、中国特色社会主义制度在推动治理能力现代化中的总体目标，奏响了中国全面从严治党的号角，并开始将其融入国家层面治理能力现代化建设体系中，为世界政治文明建设作出了中国贡献。

全面从严治党制度的完善之道

完善政党治理现代化巡视制度

政党治理现代化在狭义层面上而言可视为党内治理，需要依赖于党内制度体系，对党员内部之间的关系进行梳理，并规范党员的行为。长时期以来，以权力为根基的金字塔组织格局暴露了党组织缺乏弹性、效率低下、新环境适应能力差、一把手权力监督失控等缺陷，极易在客观环境变化过程中陷入僵化状态[5]。针对这种情况，党中央高度重视巡视工作的“弓箭”作用，在党的十八大新修订的《巡视工作条例》回应政党现代化建设的前提下，进行了巡视制度的不断完善、革新。在后期发展过程中，应从顶层设计、巡视主体、巡视目标、巡视内容等几个维度入手，进行全面从严治党背景下政党治理现代化巡视制度的进一步完善。

第一，顶层设计。顶层设计从本质上而言是进入更高的层次，把控全局，自上而下地进行总体规划、设计，不仅需要与之相匹配的理论支撑，而且需要结合实践经验进行工作条例的持续修订。中国共产党应以治权为核心，以权力异化驯服为关键，从指导思想、人员配备、机构设置等方面，对新修订的《巡视工作条例》进行进一步完善，以便发挥《巡视工作条例》在第一时间纠正党员干部存在的问题方面的作用，避免权力滥用导致的社会冲突。

第二，巡视主体。“防控、遏制因权力异化而引发的内部腐败”是党政治理现代化巡视的主要目的。基于巡视工作持续时间长、任务强度大的特点，可以着重惩处违法违规、工作不力的人员，坚持落实“一案双查”（追究当事人责任的同时，倒查追究相关领导责任），为巡视主体的自我演化、突破提供充足动力。

第三，巡视目标。鉴于巡视工作为普遍性工作，应避免将巡视目标的监督看做党内权力监督，而是面向党内领导干部、纪检监察人员、党政机关、中纪委派驻机关、中管国有企业及骨干等人员，全面巡查。

第四，巡视内容。在继承党的十八大以来“廉政建设”“反腐败”中心理念的情况下，应针对管党、治党实践阶段存在的“领导弱化”“监督责任落实不到位”“纪律松懈”等薄弱问题，以点成线，聚焦与辐射并举，提高巡视制度时效性。

完善制度监督体系

制度监督体系的建设，可以切实将党内部法规制度切实转变为“带电的高压线”。用监督传输压力，用压力驱动落实，从外部给予全面从严治党制度落地保障[6]。

一方面，全面从严治党制度体系建设成功与否与监督检查间存在着直接的联系。因此，在深化党的机构改革的前提下，应主动破除利益固化的篱笆，健全以权力运行制约为核心的监督体系。并细化国家级、省市级、县乡级监察委员会的职责，切实推动党的纪律检查、监督与国家机关的检查、监督有机整合的目的，全面覆盖全部行使公共权力的人员。同时以互联网实时监督平台为载体，从党内监督、其他监督两个维度着手，以常态监督检查机制建立的方式，每间隔一定时期进行违背规章、纪律行为的公开报道、查处，形成巨大的震慑效果。

另一方面，在制度监督体系完善建立的情况下，为了从根本上改变“雷声大、雨点小”的问题，可以贯彻落实“党规面前人人平等、党规面前没有例外”的方针，畅通集体决策、执纪问责间联系，拓展民主参与渠道，真正卸除基层人员的精神包袱，为全面从严治党制度落实夯实基础。

完善制度与国家法律衔接体系

国家法律是众多用于塑造民众生活道德品质文化制度的重要组成部分。新时期全面从严治党制度建设离不开国家法律。因此，在贯彻《中华人民共和国宪法》第五条规定的国家法优先原则（保证党内法规制度不侵犯国家立法权）的前提下，应恰当划分中华人民共和国共产党与政府、人民代表大会、社会组织之间的权利。同时着力解决党的纪律、党的干部工作中存在重叠、交叉的问题，合理界定党内法规制度在规范、调整与党内政治生活有关事项之间的权限[7]。

在全面从严治党制度执行限度确定后，在党内法规制度、国家法律间构筑联动机制。即成立专业化水平较高的党内规范确立机构，允许其与国家法律确立机构以联席会议的方式沟通，重新审视逐项党内法规制度，第一时间进行意见反馈[8]。同时针对即将制定的全面从严治党制度，征询国家级法律确立机关意见，就党内法规确立问题全方位交流，致力于解决疑难问题。而针对已确立的制度，可以不定期审查，根据新情况、新问题，第一时间进行范围、领域调整，保证全面从严治党制度的顺利执行。

综上所述，全面从严治党是新时期党的建设工程的重要组成部分，提倡以“全面”为根基，以“严”为着眼点，以“治”为抓手。因此，应立足马克思主义思维高度，围绕全面从严治党的相关问题，从实践与理论结合、现实与历史结合、当前与长远结合等多个视角入手，明确全面从严治党的发展逻辑。进而以夯实路径、完善制度为着眼点，探明全面从严治党的完善道路。