治理理论视角下社会参与档案事务的路径探析*

晏秦 刘海兰

（1.上海市长宁区规划和自然资源局 上海 200050； 2.上海寻梦信息技术有限公司上海 200050）

1 治理理论的内涵

为应对福利国家的管理危机、全球化时代到来对民族国家的冲击和公民社会崛起所带来的一系列挑战，治理理论在西方国家逐渐兴起。不同于传统的“统治”和“管理”，治理旨在“以其创新的思维、制度设计和实践行动，力图突破单中心、‘政府与市场’二元对立等价值局限，建立一套与传统公共行政截然不同的社会公共事务管理模式，创造社会可持续发展的机制。”[1]格里·斯托克将治理总结为五个方面：“治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者；治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性；治理明确肯定了在涉及群体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖；治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络；治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。”[2]罗西瑙将治理定义为，“一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。”[3]莱斯特·萨拉蒙认为，“当今的治理被看做是一种与传统政府统治迥然相异的新范式，可称之为新治理。新的治理观主张，在公共政策的‘分析单位’上，从局限于单一性公共机构或公共项目管理，向不断开发出来的多样化治理工具转变；从注重纵向控制的科层制组织，向横向构建的社会网络体系转变；从公共部门与私营部门的对立，向公共部门与私营部门和其他社会组织建立新型关系转变；从科层制式的自上而下的命令体系，向以社会网络为依托的合作式的协商与说服转变；从适应公共行政的种种管理技能，向适应治理要求的授权技能转变。”[4]俞可平教授认为，“治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。”[5]全球治理委员会对治理定义具有极强的代表性和权威性，“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一套规则条例，也不是一种活动，而是一个过程；治理的建立不以支配为基础，而以调和为基础；治理同时涉及公、私部门；治理并不意味着一种正式制度，而确实有赖于持续的相互作用。”[6]尽管这些定义强调的方向和角度各异，但都呈现出共同的取向：治理的主体多元，治理的方式多样，治理的过程互动，治理的目的在于增进公共利益。

2 治理理论为社会参与档案事务提供理论支持

2.1 治理理论强调治理主体的多元化，为社会参与档案事务奠定了理论基础

长期以来，我国的档案事务都由政府建设，根据集中式的档案事业管理体制，设置了中央级—省级—地市级—县市级档案业务系统，集中统一管理档案事务，档案部门唱独角戏，忽视了社会力量对档案事务的参与和社会需要对档案事务管理的导向性作用，社会力量基本被隔绝在档案系统之外。而“公共治理是对整个公共管理部门格局的重新认识，是实现公共部门有效管理中不同实施主体各自的定位、分工和各自适当的角色，而不仅仅是政府行政管理和政府‘统治’。换言之，参与管理的主体已经不只是政府部门，而是包括全球层面、国家层面和地方性的各种非政府非营利组织、政府间和非政府间国际组织、各种社会团体甚至私人部门在内的多元主体的分层治理。”[7]治理理论强调社会主体对公共事务的广泛参与，因而为档案事务社会参与奠定了理论基础，社会力量正在成为档案事务管理的一个重要主体。因此，在档案事务管理过程中，除了档案部门之外，还应将档案利用者、资源供应商（如档案中介服务机构、档案管理软件商、档案用品经营商、档案数字化公司等）、第三部门、档案学会、社会媒体以及社会性合作机构等社会力量纳入主体范围内，这对延伸档案工作手臂，壮大档案工作队伍十分有利。

2.2 治理理论提倡治理过程的互动化，为社会参与档案事务指引了发展方向

在传统的档案事务管理过程中，更加强调档案部门自上而下的管控，管理的过程单向且封闭。治理理论主张政社合作，既强调政府对公共事务的管理，同时也强调社会对公共事务管理的参与和在政府引导下的社会自我管理与自治，治理过程双向互动。因此，在治理理论视野下，更加要求社会对档案事务的广泛参与和档案部门引导下的档案事务社会自我管理与自治。尤其是随着档案事务愈发繁杂，迫切需要形成档案部门与社会双向互动局面。如当前体制外档案在规模上要大于体制内档案，在数量上要多于体制内档案，“2005年以前，业界一直认为政府是信息资源的最大保有者（80%左右），信息机构（信息中心和图书馆等）是信息资源体系中的核心节点，而2011年麦肯锡公司的报告显示，政府拥有约848PB数据，约占数字信息资源总量的12%左右，信息机构的数字信息资源总量更是远远低于信息服务商的数据总量。”[8]单靠档案部门是难以对如此繁杂的档案事务进行管理的，必须要动员社会力量参与到档案事务的管理中来，实现档案部门引导下的档案事务社会自我管理和自治。正如在家庭档案的建设过程中，档案部门通过各种媒介进行宣传和指导，由民众自行建档，家庭档案建设蓬勃发展。治理过程的双向互动，为社会参与档案事务指引了发展方向。

2.3 治理理论主张治理方式的多样化，为社会参与档案事务提供了多元渠道

在档案事务管理过程中，长期以来由于主体的单一性，档案部门主要采取强制的行政命令方式来管理档案事务。“公共治理不仅从规模、活动范围等方面对政府进行变革，而且更重要的是从管理体制和运行机制等方面对公共部门进行深层次的改革”[9]，更加呼唤通过协商、合作的方式管理公共事务。在治理主体多元的背景下，治理理论强调除运用传统的行政和法律方式外，还包括运用市场、社会和公益等方式管理公共事务。因此，在治理理论背景下，随着社会力量成为重要的档案事务管理主体，需要引入市场机制、社会机制和公益机制来加强与社会力量的合作，档案部门可以引入市场机制，让社会组织通过公平竞争成为供给主体；可以采用财政税收、利益补偿等调控手段鼓励社会力量投资、捐建；可以应用公司治理的法人治理结构，为社会组织和公民个人参与管理决策提供平台；可以借鉴公私伙伴关系（PPP）中的合作模式，探索档案部门与社会组织之间的合作方式，拓展合作领域[10]。这也为社会参与档案事务提供了多元的渠道。

3 治理理论指导下社会参与档案事务的路径

治理意味着社会对公共事务的参与和自我管理。因此，治理理论指导下档案事务社会参与路径既包括社会力量与档案部门进行合作共同管理档案事务，也包括社会力量形成档案事务管理的“自治”局面，即存档于民。具体的参与路径主要包括以下几个方面：

3.1 管理决策参与

任何治理决策的制定都关乎众多主体的利益，诚如美国学者科恩所说到的，“凡生活受到某项决策影响的人，就应该参与那些决策的制定过程。”[11]因此，在治理理论背景下，作为档案事务的重要管理主体，社会力量应积极参与到档案事务管理决策过程中。而且“无论是公共部门还是私人部门，没有一个个体行为者能够拥有解决综合动态、多样化问题所需的那部分知识和信息”[12]，况且档案部门也是理性的“经济人”，难以避免为追求自身利益的最大化而选择牺牲社会利益的行为，因此社会力量参与档案事务管理决策，不仅有利于保障决策的科学性和民主性，同时也有利于切实维护社会公众的利益，从而促进档案事业的发展。具体来说，社会力量参与档案事务管理决策可以通过深入调研档案事业发展中相关问题，凝聚各社会群体的共识，形成较为系统的决策咨询报告，通过档案部门网站的反馈渠道、媒体舆论或提交给人大代表、政协委员以引起档案部门的关注，从而进入档案事务管理决策者的视野。社会力量也可以通过参加档案部门召开的听证会、专家咨询会等活动，提出自己的相关建议。如在2016年，国家档案局就是否取消“对出卖、转让集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案的审批”和“对赠送、交换、出卖国家所有档案的复制件的审批”两项行政许可事项进行听证，向全社会邀请了15位代表参加听证会[13]。此外，在档案事务管理决策结果出台后，社会力量可以对其实施效果进行动态监测，为评估政策效益提供依据。

3.2 资助捐赠参与

在治理理论背景下，社会力量是档案事务发展经费的重要筹措者、档案馆馆藏资源的建设者。因此，向档案部门资助财物和捐赠档案是治理背景下社会力量参与档案事务管理的又一路径。众所周知，财政拨款是档案部门资金的唯一来源，经费投入不足一直是制约我国档案事务进一步发展的重要问题。社会力量资助财物可以有效拓宽档案部门资金来源渠道，改善档案部门经费不足的窘境。如美国档案事业的发展过程中，除了政府财政拨款外，美国档案基金会也在其中发挥了重要作用。美国档案基金会的建立为档案部门开展各项业务活动提供了强有力的资金支持。如“美国国家档案馆基金会2013年总资产达4649121美元，仅个人会员捐款达206811美元；阿拉巴马州档案和历史基金会2013年资产达532816美元。”[14]基金会雄厚的财力有效补充了档案部门经费的不足。除了直接资助财物外，向档案部门捐赠档案也是治理背景下是社会力量参与档案事务管理的重要渠道。目前，随着社会档案意识的觉醒，向档案部门捐赠私人档案正在成为许多人的选择，我国档案部门也正在完善档案捐赠机制，促进档案捐赠工作的良性开展。“根据《中国档案年鉴》数据显示，2000年我国各省、自治区、直辖市各级国家综合档案馆接收的纸质档案数量达到514.5万余卷，接受捐赠档案的数量达到1.73万余件。2005年，我国各省、自治区、直辖市各级国家综合档案馆接收的纸质档案数量攀升至925.2万余卷，而接受捐赠档案的数量也升至5.19余万件，约为2000年的三倍。”[15]

3.3 志愿服务参与

志愿服务与治理具有共同的伦理价值和社会价值，是治理理论的重要体现。治理理论背景下，志愿服务正在成为社会力量参与档案事务管理的重要路径。档案志愿服务是指任何人志愿贡献个人的时间及精力，以免费、义务的方式为档案部门提供力所能及的帮助，为推动档案工作发展所提供的服务。档案志愿服务活动也正在档案部门如火如荼地展开。目前开展的档案志愿服务活动有：上海市和沈阳市分别于2006年和2010年建立家庭档案志愿者队伍，促进“家庭档案”建设；“2010年北京市档案馆聘请了北京联合大学应用文理学院档案学专业的18名学生作为志愿者，担任新疆图片展的讲解员”[16]；“2013年，浦东新区档案馆成立了学雷锋志愿者服务队，发挥青年志愿者的优势来开展档案咨询与宣传活动；北京市朝阳区档案馆开展“朝阳记忆工程”，以乡镇为单位建立志愿者队伍。”[17]除了线下的到馆志愿服务活动外，档案志愿服务活动还拓展到了线上，出现了档案网络志愿服务方式，如美国的“公民档案事务者”（Citizen Archivist）项目、荷兰的“众人参与”（Velehanden）项目允许公众在网上开展档案著录、编纂、转录等档案志愿服务活动；英国国家档案馆目前开展的一战期间英国商船船员名单翻译项目，志愿者可以利用自己的电脑将其翻译后录入数据库。

3.4 项目合作参与

政府购买社会服务，充当项目的安排者角色，与社会力量进行合作是治理理论的应有之义，因此，社会力量承接档案部门购买的社会服务项目也成为其在治理背景下参与档案事务管理的重要渠道。正如《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》中所提到的，“规范并支持社会力量参与档案事务……推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。”[18]目前，“档案部门在一些自身能力有限或不足的业务领域，如档案信息化建设、档案展览制作、安全保卫、后勤服务，以及案卷整理、著录、鉴定、缩微等，也都不同程度地利用了外部技术力量。”[19]如“从2007年开始，四川省成都市档案馆在抢救和保护民国档案，并开展数字化工作的实践中，采取了档案馆、专业公司、高校三方合作的业务外包模式。”[20]在具体实施的过程中，档案部门可以通过项目招投标的方式，让社会力量参与进来，形成竞争局面，由档案部门确定合适的社会组织来完成项目。

3.5 私人办馆参与

私人办馆是社会力量形成档案事务管理“自治”局面的重要表现，是社会力量参与档案事务管理的重要路径。私人办馆也是国家综合档案馆的重要补充，有利于弥补档案公共服务的不足，完善档案公共服务体系，促进档案事务的发展。私人办馆包括建设私人档案馆和家庭档案馆两个方面。私人档案馆是“保存私人档案的档案管理机构，即个人成立的以营利为目的的存放各类私有档案的档案馆。”[21]早在2004年，广东省离休干部屈干臣就将建立了我国第一个私人档案馆，收藏了广东省人大50年来的选民证、1954年版的《中国人民共和国宪法》、1956年的全国高考准考证等个人专著、作品、工作证、纪念章等1万多件档案材料，已接待了上万的参观者[22]。同时，随着社会公众档案意识的觉醒，家庭档案建设成了家庭内部的业务常态，越来越多的家庭建立家庭档案，有些甚至建立了家庭档案馆。如哈尔滨离休老人王智利用自己的家庭档案，包括从1958年的获奖证书到1996年的工资台账；从子女幼年的“红孩子”证书到成年后的学历证书等档案，建立了著名的“哈尔滨王智家庭档案馆”，吸引了众多的参观者前来[23]。

3.6 社群自治参与

社群自治参与是指特定社群将有关社群的档案聚集起来，并由社群自身管理以为社群内部服务的参与模式，是档案事务管理“自治”的重要体现。由于社群了解自身的文化、历史和发展状况，所以档案事务社群自治可以有效满足社群的特定档案需求，同时有利于促进国家档案资源体系的健全和完善。“当前，我国正处于从传统社会向现代社会、从农业社会向工业社会、从计划经济向社会主义市场经济的转型期，社会经济成分、组织形式、就业方式、利益格局和分配方式日趋多样”[24]，造就了不同的群体，形成了多样化的社群，如农民工群体等，档案事务社群自治模式十分契合当下中国的现状。具体来说，由特定社群自身收集相关的档案信息资源，建立社群档案馆，为社群提供档案服务。目前，社群档案建设在英美等发达国家十分普遍，成为社会力量参与档案事务的重要路径。如“据Yolanda Rette估算，目前在美国及北美地区其他国家，有超过110家同性恋社群档案馆，其中只有少部分社群档案馆附属于大学，大多数都属于社群自身或其他机构。”[25]

4 治理理论指导下社会参与档案事务的保障策略

4.1 培育与壮大社会力量，扩展档案事务社会参与主体

治理理论倡导治理主体的多元化，虽然我国社会利益群体趋向多元化，但这“并不意味着治理主体的独立性和多元化，就民间组织来说，大量体制外的民间组织还无法获得法定的地位与保障，还不能构成一个整体的‘第三部门’。”[26]这进一步阻碍了档案事务社会参与主体的扩大。因此，在治理理论视角下，需要培育和壮大社会力量，扩展档案事务管理的参与主体。第一，要破除社会组织发展的壁垒。社会组织是社会中最重要的力量，目前，我国社会组织发展的阻碍因素仍较为强大，长期以来，我国的社会组织都实行挂靠制度，社会组织挂靠在行政单位名下，这严重阻碍了社会组织的发展壮大。因此，国家需要改革社会组织的设立制度，保障社会组织的独立自主性，促进社会组织的蓬勃发展，吸引更多的社会组织参与到档案事务管理中来。如通过破除壁垒，可以使一些草根性档案志愿服务组织成为合法的服务性组织，从而扩展档案事务管理的参与性主体。第二，提升社会力量参与档案事务管理的能力。目前，服务于档案事务的社会组织、中介组织等实力较弱，发展缓慢，缺乏相应的人才、资金和技术，因此，国家应该在人才建设、专项发展资金补助、财政补贴等方面给予扶持，尤其是在档案部门购买社会服务方面，应给予承接组织以一定的扶持和帮助。如国外在社群档案建设过程中，由于社群自身的资金缺乏、技术能力不足，一些高校和文化、档案部门及时介入其中，为其提供资金和技术力量，以提升其参与档案事务管理的能力。如美国北卡罗莱纳大学査佩尔山分校南部历史档案馆开展“社群主导的档案馆”项目，基于馆藏和专业知识技能，并出资帮助社群建档管档[27]。

4.2 加强政策和法规建设，创造档案事务社会参与法制环境

完善的政策和法制环境是档案事务社会参与的重要保障。在治理理论背景下，国家需要在法律上保障社会力量可以成为档案事务管理的参与主体，确定其法定地位；在政策上鼓励引导社会力量积极参与档案事务管理。如《加拿大图书档案馆法》中对于加拿大图书档案馆任务的描述中明确指出，“该机构致力于促进加拿大社群之间在知识获取、保存、传播方面进行合作。”[28]目前，国家鼓励社会力量参与档案事务管理的宏观政策已经出台，如我国的《企业所得税法》、《中国慈善事业发展指导纲要（2011-2015）》对纳税人在我国境内的慈善捐赠税收优惠进行了规定；《志愿服务条例（征求意见稿）》建立了志愿者权益保障、注册管理、教育培训、奖励表彰等相关制度；《政府向社会力量购买服务管理办法（暂行）》对购买主体、承接主体、购买程序和规定等进行了规范，这些都激励了社会力量对档案事务等公益性事业的参与。但是，档案领域的相关配套政策仍然欠缺，正如相关学者对当前档案部门购买社会服务工作开展的评价中说到的，“在实际工作中，由于缺乏理论研究和政策指导，档案工作哪些领域的公共服务可以通过购买的方式解决，购买多少，如何购买，尚未作出明确界定。”[29]当务之急是各级档案部门应尽快出台政策的落实细则及配套政策，明确社会力量具体如何参与档案事务管理，如出台档案志愿服务、档案部门购买社会服务管理的相关办法等，将档案事务社会参与纳入法治化和规范化的轨道，为档案事务社会参与创造良好的法制环境。

4.3 采取分类治理的方式，拓宽档案事务社会参与宽度

由于档案事务社会参与主体呈现出明显的分类化特征以及档案事务的复杂多样，这决定了社会参与路径的多样性，必须采取多样的治理手段，采用多元化分类治理模式，才能切实提高档案事务社会参与的效率，促进档案事务社会参与的良性开展。第一，从档案事务社会参与主体特征角度进行分类。根据社会组织的类型，公民个人的专业背景、能力以及兴趣出发，为其提供合适的参与模式。当下，我国的社会组织大体可以分为“全国性人民团体组织、专业类服务型社会组织和草根性利益表达型社会组织。”[30]全国性人民团体是在政府的直接引导下组建而成的，受到政府“特殊待遇”，因此，可以参与档案法律和政策的制定；专业类服务型社会组织由于具有较强的专业能力，可以通过承接档案部门购买社会服务项目，为档案部门提供有偿服务；草根性利益表达型社会组织由于接地气，可以为档案部门提供志愿服务、建设社群档案。对于公民个人，可以根据其专业背景和能力，让其参与具体档案事务的管理。如目前正在国内外正在火热开展的档案众包中，公民个人可以根据自己的喜好参与档案编研、著录、转录等工作。第二，从档案事务的性质角度进行分类。根据档案事务的性质，确定哪些档案事务由档案部门承担，哪些档案事务由市场机制承担，哪些档案事务由社会组织承担。公私合作模式（PPP模式）为此提供了借鉴。公私合作模式将公共项目按其性质分为外包类、特许经营类、私有化类等三种类型，外包类是公共部门进行全部投资，私人部门职能性参与，例如模块式外包、整体式外包；特许经营类是由私人部门进行部分或全部投资，并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益，例如移交——经营——移交模式（TOT）、建设——经营——转让模式（BOT）、建设——移交模式（BT）；私有化类是由私人部门全部投资，在政府的监管下，通过收费机制收回投资实现收益，例如完全私有化、部分私有化[31]。借鉴PPP模式，如纸质档案的数字化、档案管理软件的开发等可以采用模块式外包模式或整体式外包模式；档案馆网站建设可以采用BT模式；档案文化创意品的开发等活动可以采用BOT模式。总而言之，根据档案事务的不同情况，灵活采用多种模式，拓宽档案事务社会参与宽度，提高档案事务社会参与的效率。