新修订档案法中档案治理的理念呈现与要素分析

李宗富 杨莹莹/郑州大学信息管理学院

2020年6月20日，第十三届全国人大常委会第十九次会议通过了新修订的《中华人民共和国档案法》，并将于2021年1月1日起正式施行。新修订档案法是我国档案法治建设进程中的新的里程碑，是档案工作适应国家治理体系和治理能力现代化要求，走向依法治理、依法开放、走向现代化的重要标志[1]，也是完善档案治理体系、提升档案治理能力的重要表现。档案治理重在制度安排，良好的制度安排可以提高治理效能，并实现公共利益最大化[2]，而档案法则是档案制度中最为关键的一环。新修订档案法为全面推进档案治理体系建设提供了强有力的法律保障，充分体现了国家治理背景下档案治理的理念与要素。本文对新修订档案法进行分析，具体探讨新修订档案法中呈现出来的档案治理理念与要素等内容。

1 档案治理的理念表达与要素构成

1.1 档案治理的理念表达

“档案治理”一词是在国家治理体系和治理能力现代化背景下产生的，最早出现在档案业务领域是2014年国家档案局档案馆（室）司将“推进档案治理体系和治理能力现代化”作为工作重点[3]。关于档案治理的概念，学界还没有统一认识。晏秦将档案治理定义为“档案部门、社会组织和公民等多个主体协同合作，基于一定的行动规则，共同对档案事务进行科学、规范管理，实现档案领域善治的活动和过程”[4]。常大伟将档案治理定义为“档案治理是在党政机构的领导支持下，由档案行政机关主导，各级各类档案机构、社会组织或个人参与，通过一定的制度安排进行合作互动，共同促进档案事业发展和提升档案工作服务社会发展大局能力的过程，是国家治理的有机组成部分”[5]。徐拥军等认为“档案治理是以档案部门为主导，社会组织和公民个人广泛参与为协同，在坚持民主、法治的原则下，对涉及档案及其相关的一切事务进行谋划、组织、协调和决策等的过程”[6]。虞香群等认为“国家治理视域下的档案治理是一种多元主体共同参与的宏观档案行政管理活动，侧重于体制机制、法规标准的制定，统筹协调各参与主体的利益”[7]。

从上述学者对档案治理的定义来看，尽管不同学者采用不同的表述来解释档案治理的内涵，但是从各位学者的定义中，也不难发现一些共性。即无论学者采用怎样的表述，都表达出档案治理“多元、互动、协同、法制”以及“共建、共治、共享”等思想和理念。从治理主体来看，不仅强调参与主体的多元性，而且各种社会力量也可以平等地参与档案事务，共同参与档案治理建设；从过程来看，更强调治理过程的互动协同，各个主体共同参与治理过程，把过去“自上而下”单一的运行过程转变为“自下而上”的互动过程，最终共同享有治理成果；从治理方式、手段来看，不仅强调治理方式、手段的法制性，要依法治档，而且更强调法律法规、标准制度的规制作用。

1.2 档案治理的要素构成

通过上述对档案治理的认识来看，按照“谁来治理、治理什么、怎么治理、治理得如何”的分析框架，可以把档案治理的要素划分为治理主体、治理对象、治理目标、治理内容、治理机制、治理过程、治理工具、治理效能等八个方面。治理主体解决“谁来治理”的问题，“治理”与“管理”二者内涵的明显差别之一就是参与主体的多元性、广泛性；治理目标表达档案治理的最终目的与意义；治理对象描述档案治理的直接客体；治理内容体现档案治理的具体范围等，治理对象和治理内容共同回答“治理什么”的问题；治理机制、治理过程和治理工具共同解决档案治理“怎么治理”的问题，治理机制体现档案治理各组成要素及其相互结构关系和运行方式，包括领导机制、责任机制、参与机制、协同机制、监督机制、创新机制等；治理过程由原来的强制性向互动性、协同性转变；治理工具包括档案治理的工具、方法、技术、手段和策略等；治理效能回答档案治理“治理得怎样”问题，对档案治理效果及时进行评估、考核与监督。档案治理的八个要素之间相互作用、缺一不可，共同构成档案治理整体，形成一个体系化结构。

2 新修订档案法中档案治理的理念呈现

2.1 新修订档案法的修订背景体现了档案治理理念

新修订档案法的修订工作是在国家治理体系和治理能力现代化对档案事业提出新任务和新要求的时代背景下进行的。随着经济社会的转型发展和国家治理进程的深入推进，各方面对档案工作的要求也发生了深刻转变，现行档案法已经不适应当前国家、社会以及档案工作的新变化和要求，不能满足档案治理体系和治理能力现代化建设的实践需求。因此，必须对档案法进行修订，完善档案法律法规，充分发挥档案法的作用，体现出档案治理的“法制”理念，并以此加快推进档案治理工作的全面开展。

实现档案制度的科学化是推进档案治理现代化的根本前提[8]，档案法在各类档案制度中发挥着引领作用，为档案治理提供坚实的法律保障。新修订档案法第一条明确指出此次档案法的修订目的，通过加强档案管理，规范档案收集、整理工作，使档案得到有效的保护和利用，并提高档案信息化建设水平，使档案法更好适应新时代档案工作的变化和要求，充分发挥档案法在档案治理中的支撑作用，从而推进国家治理体系和治理能力现代化。此次新修订档案法体现了档案治理法制思想和理念，是档案制度走向档案治理现代化的关键一步。

2.2 新修订档案法的修订内容体现了档案治理理念

新修订档案法在内容上充分体现了档案治理“多元、互动、协同、法制”以及“共建、共治、共享”的思想和理念。新修订档案法第五条不仅指出一切机关和公民有保护档案的义务，更强调了其享有依法利用档案的平等权利；第七条明确指出“国家鼓励社会力量参与和支持档案事业的发展”[9]，以及第八条至第十二条明确了各类档案机构的职责范围，以上条款等都体现了档案治理中多元主体共建、共治、共享的思想和理念。新修订档案法第十八条指出档案馆与博物馆、图书馆、纪念馆等相关单位在工作中尤其是档案利用方面应相互协作、加强交流，如互相交换重复件、复制件，以及联合举办展览等；第二十八条明确单位和个人可以针对档案馆不按规定开放利用档案的情况向档案主管部门进行投诉，这些条款都鲜明地体现了多元主体在治理过程中互动协同发展的思想和理念。第十二条、第十九条规定机关、团体、企业事业单位和其他组织以及档案馆应当建立健全档案工作责任制、档案安全工作机制、档案管理制度等，以及第六章、第七章明确监督检查和法律责任等都直接或间接地体现了档案治理强调法律法规、制度规范和保障档案工作的理念。

3 新修订档案法中档案治理的要素分析

3.1 治理主体：日益多元化

新修订档案法中表明档案治理的主体包括中国共产党、各级政府、各级档案主管部门、各级各类档案馆、机关、团体、企业事业单位和其他组织以及公民个人。新修订档案法第三条指出要“坚持中国共产党对档案工作的领导，各级人民政府应当加强档案工作”[10]，第八条明确了国家档案主管部门和县级以上地方档案主管部门的职责，第九条指出了机关、团体、企业事业单位和其他组织在本单位档案工作中的要求和对所属单位的档案工作职责，第十条明确了中央和县级以上地方各级各类档案馆的性质和职责。

上述条款及其他条款等明确了档案治理的主体以及各主体职责及其相互关系，充分体现了档案治理主体呈现多元化特征，并构建出各级党委领导、各级政府负责；国家档案主管部门和档案馆主导、各机关、团体、企业事业单位以及其他组织等形成者是主要参与者；博物馆、图书馆、纪念馆等单位是重要合作者、公民个人是不可缺少的参与者的档案治理共同体的体系。其中，党委在档案治理共同体中处于领导地位，对档案工作进行统一领导。“政府负责将档案事业纳入国民经济和社会发展规划，将档案事业发展经费列入政府有预算”[11]，在档案治理中发挥支持、保障作用。档案主管部门主管全国档案工作，在档案治理中负责对档案事业进行统筹规划和组织协调，并对档案工作进行监督和指导。各级各类档案馆是集中管理档案的文化事业机构[12]，在档案治理中主要负责档案管理和档案信息服务等具体业务。机关、团体、企业事业单位和其他组织以及个人是档案治理的重要参与者。

3.2 治理对象：逐渐扩大化

档案治理的对象是各种档案事务[13]，其治理对象不是档案实物，也不是具体的档案管理。新修订档案法以法律形式对档案事业的各个方面进行规定，明确了档案治理的对象，并且可以看到档案治理对象呈现出逐渐扩大的趋势和特点。

从各级党委来看，新修订档案法第三条指出要坚持中国共产党对档案工作的领导[14]，表明在档案治理中各级党委的治理对象是全国和特定区域的档案工作。从各级政府来看，各级人民政府应当将档案事业发展规划与发展经费列入经济和社会整体发展规划及政府预算当中，确保档案事业发展，体现出其治理对象是全国及地方档案事业。从各级档案主管部门来看，第八条对国家档案主管部门和地方档案主管部门的职责进行了明确规定，显示出各级档案主管部门的治理对象是全国和地方档案具体业务工作，国家档案主管部门的治理对象是全国范围内的档案业务工作，地方档案主管部门的治理对象是本行政区域内的档案业务工作。从各级各类档案馆来看，“中央和县级以上地方各级各类档案馆，是集中管理档案的文化事业机构，负责收集、整理、保管和提供利用各自分管范围内的档案”[15]，由此可以看出，档案馆的治理对象主要是馆内档案业务工作，包括档案的收集、整理、保管、档案信息化建设以及档案提供利用服务等。

3.3 治理目标：以公共利益为导向

新修订档案法中第一条开宗明义，明确了档案法的目的，体现出了档案治理的目标，并突出了以公共利益为导向的鲜明特征。与修订前档案法第一条相比，突出了利用档案工作推进国家治理体系和治理能力现代化建设，为中国特色社会主义事业服务的宗旨，这也是新时代国家、社会发展对档案工作的新要求。由此可见，档案治理的总体目标是通过加强档案管理、规范档案收集、整理工作、有效保护和利用档案、提高档案信息化水平等各种方式手段，最终实现档案治理体系和治理能力现代化，从而为党和国家各项事业发展和国家治理体系和治理能力现代化提供强有力的法律支撑和保障，进而推动中国特色社会主义事业全面发展。

3.4 治理内容：不断拓展化

新修订档案法体现了档案治理的内容是统筹规划全国的档案事业，制定和完善档案法律、法规、制度、标准，理顺档案工作体制机制，开展档案工作监督检查，平衡各方面利益，从宏观上促进档案工作良性发展。

新修订档案法第五条与修订前档案法相比，不仅强调了各主体保护档案的义务，也强调了其依法利用档案的权利。第八条至第十一条对各档案机构及其职责进行规定；第十二条至第二十六条进一步理顺了档案的管理机制；第十二条明确提出各机关、团体、单位、组织应当建立档案工作责任制，依法健全档案管理制度；第十九条提出“档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织应当建立健全档案安全工作机制”；第二十六条要求“国家档案主管部门应当建立健全突发事件应对活动相关档案收集、整理、保护、利用工作机制”[16]。第四十二条至第五十一条分别对档案工作的监督检查和档案违法行为的法律责任进行了说明和规定。以上条款都充分体现了档案治理的内容，尤其是其新增的有关突发事件活动应对相关档案管理、档案信息化建设、对档案工作监督检查等内容，突出了档案治理内容不断拓展化的特点。

3.5 治理机制：加速法制化

档案治理的机制包括领导机制、参与机制、协同机制、监督机制、责任机制等。新修订档案法中体现的档案治理机制呈现法制化、规范化、完善化等特点。在档案法内容中，多次出现制度的表述，要求建立和完善档案工作责任制、档案管理制度、档案安全工作机制、档案服务管理制度、突发事件档案管理制度等，充分展现了档案治理机制法制化特点，并且要求逐渐规范化、完善化，建立先进的档案治理机制。

新修订档案法第三条表明档案治理要坚持中国共产党的领导，各级党委都应加强对档案工作的领导；第六条、第七条指出国家要采取措施，通过加强档案宣传、教育等，增强社会公众的档案意识，并鼓励社会力量参与和支持档案事业发展，对作出突出贡献的单位和个人，按照国家有关规定给予表彰、奖励；第十八条规定档案馆与博物馆、纪念馆等应加强协作；以及第二章“档案机构及其职责”等条款都体现了档案治理各治理主体的参与机制和档案工作的协同机制，强调多元主体共同参与到档案事务当中，通过互动协同，实现档案治理。第二十八条以及第六章等相关规定体现了档案治理的监督机制，档案主管部门承担档案监督检查的职能，负责对档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织的档案工作情况进行监督检查，单位和公民个人也可通过向档案主管部门投诉的方式对档案馆开放利用服务进行监督。第二章“档案机构及其职责”、第七章“法律责任”以及其他条款等明确了各主体的责任范围，充分明确了档案治理各主体的职责权限，有利于各主体依法履行相应职能，档案主管部门依法对其进行监督检查、落实责任，建立有效的责任机制。

3.6 治理过程：互动性、协同性不断增强

档案治理共同体在治理过程中要充分协调各主体的利益，通过各主体之间的良好互动与协同，达到利益平衡，实现共同发展。新修订档案法第五条不仅强调了各单位和公民保护档案的义务，也强调了其享有利用档案的权利，充分保障了各单位和公民的合法权益。第七条鼓励社会力量参与和支持档案事业发展，并对作出突出贡献的单位和个人给予表彰和奖励；第二十二条明确“向国家捐赠重要、珍贵档案的，国家档案馆应当要按规定给予奖励”[17]，这些条款不仅有利于形成不同主体之间的良性互动，也有利于档案馆工作发展，为其他组织和个人参与档案事务提供可行途径和新的动力。第二十四条对档案馆等机构与档案服务企业合作进行规定，有利于充分发挥社会力量积极参与档案治理。第二十八条规定单位和个人可以向档案主管部门投诉不按规定开放利用档案的档案馆，为单位和个人对档案馆监督提供了法律途径，也增加了治理过程中的互动路径。

3.7 治理工具：更加制度化、科技化

档案治理工具包括档案治理的工具、方法、技术、手段和策略等，治理工具为档案治理实践提供了强有力的工具方法支撑。从宏观上来讲，档案治理工具包括档案法律法规等，新修订档案法为档案治理提供了宏观层面的基础性工具。从中观上看，各类标准、规范、制度等为档案治理提供了强大的方法支撑。从新修订档案法内容上看，第十二条明确要求要建立档案工作责任制，依法健全档案管理制度；第十八条要求档案馆及其他档案机构要建立科学的管理制度，便于档案利用；第十九条要求要建立健全档案安全工作机制，加强档案安全风险管理。以上条款及档案法内其他条款都强调了各类档案制度的重要性，突出了档案治理制度化的特点。从微观上看，各种现代科学技术的迅速发展和广泛应用为档案治理带来了强大动力。新修订档案法第六条规定“国家鼓励和支持档案科学研究和技术创新，促进科技成果在档案收集、整理、保护、利用等方面的转化和应用，推动档案科技进步”[18]，新增第五章“档案信息化建设”，要求各类主体和各个方面积极推进档案信息化发展，都充分体现了现代科学技术是档案治理的重要工具。此外，第六条“国家鼓励和支持在档案领域开展国际交流和合作”[19]以及第十八条等，体现了档案治理要通过加强与其他机构组织合作，共同推动档案治理。

3.8 治理效能：共享性不断提升

档案治理的效能要素主要用来反映档案治理的最终效果。档案治理的效果如何最终要看档案事业的“共建、共治、共享” 是否实现，是否促进了档案工作发展，是否为国家治理体系和治理能力现代化提供了强有力的支撑。新修订档案法在第五条中着重强调了一切国家机关等单位和公民享有依法利用档案的权利，并且在第四十八条中明确“不按规定向社会开放、提供利用档案的”[20]，要给予相应的处分，充分显示了档案治理成果要由各主体共同享有，也突出了档案治理效能的共享性特点。

此外，新修订档案法也体现出了对档案治理效能的保障和监督作用。保障治理效能的一个重要方面就是明确责任、做好监督检查工作。在新修订档案法中，新增一整章监督检查的内容，专门对监督检查事项及程序做出说明和规定，进一步明确了档案主管部门监督检查的职能，相应地也对档案违法行为所应承担的法律责任进行了进一步的完善。这些内容都将有效地保障档案治理的效能，发挥档案治理的效果。

4 结语

档案治理是新形势下国家治理体系和治理能力现代化建设对档案事业发展的具体要求，也是档案事业自身发展和档案工作适应社会变革的有效途径。对档案法进行修订，本身就是实现档案治理的有效措施。新修订档案法在内容上也充分体现了档案治理理念与要素。在未来的档案工作实践中，各个治理主体应加强新修订档案法学习，进一步明确目标和任务，厘定自身职责权限，加快转变工作观念理念，推动档案工作发展进步，进而为国家治理体系和治理能力现代化建设提供支撑，更好地发挥其保障功能和作用。