机构改革后加强自然资源档案信息化建设的若干举措

何 丹 陈礼金 柳 霞/杭州市规划和自然资源信息中心

自然资源档案是自然资源管理活动中形成的一系列具有保存价值的资料，根据自然资源业务管理内容可细分成自然资源调查监测管理档案、建设用地管理档案、规划管理档案、执法管理档案等。当前，应当抓住机构改革这一契机，加强自然资源档案信息化建设，推动档案工作数字转型。

1 工作背景：以杭州市为例

2019年1月，杭州市规划和自然资源局挂牌成立，整合了原市国土资源局和原市规划局的职责，市发改委的组织编制并实施主体功能区规划职责，以及市林业水利局的水资源和森林、湿地等资源调查与确权登记管理职责。按照市机构改革档案工作有关规定，在机构改革中部分职责划入其他机构的，划入前履行该职责形成的档案仍属原档案全宗，不得分散或销毁；在机构改革中整体并入另一机构的部门单位，其档案全部由并入机构接管，实行封口管理。杭州市规划和自然资源局的档案包含了原市国土资源局历史档案、原市规划局历史档案，以及市规划和自然资源局新产生的档案。机构改革后需要整合的档案量约230多万卷，并可大致估算出后续每年将新增案卷27万多卷，新增数据储存容量约2500GB。此外，考虑到机构改革之前原市国土资源局、原市规划局档案管理的标准与模式、信息化程度等不尽相同，因此探索职能整合、业务融合后更加合理的档案管理模式尤为重要。信息技术的蓬勃发展给档案管理带来了新的机遇，应当加强自然资源档案信息化建设，促进档案信息资源的共建共享，建立全市网络融合、功能整合的档案管理信息化体系。

2 加强工作的举措

2.1 完善标准体系

标准规范是档案管理的基础，也是档案信息化工作的依据与行动指南[1]，主要包含两方面内容：一是档案业务规范，明确档案收集范围、档案移交接收规范、档案整理规范，如分类标准、保管期限等。二是档案信息化技术标准规范，明确档案采集录入字段项标准、电子文件格式、电子文件元数据格式、数据接口规范等。当前，围绕自然资源管理职能，建立全新的、科学的、规范的档案标准体系，是加强自然资源档案信息化建设的首要任务。

2.2 建设数字档案馆

《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》明确提出，要持续推进数字档案馆建设，积极响应数字中国建设，加快推进信息技术与档案工作深度融合，到2020年全国地市级以上国家综合档案馆要全部建设成数字档案馆。我国数字档案馆认证可分为三个方面：组织环境、档案管理系统、技术基础设施和安全风险管理能力的评估[2]。杭州市自然资源档案管理应以建设数字档案馆作为档案建设的重点方向与目标，并从这三方面实施。

2.2.1 组织环境

组织环境建设，着重要做好发展规划、管理机制及人员建设这三方面的工作。发展规划，制定档案建设长期或者短期规划，明确工作重点与发展方向；管理机制，制定各类章程准则，明确信息化部门、业务部门相关职责，明确收集、整理、移交、保管、鉴定流程与规范，明确档案利用规范及保密要求等；人员建设，明确人员配备与岗位职责等。

2.2.2 管理系统

档案管理系统是数字档案馆的核心，按照我国《数字档案馆建设指南》，档案管理系统应具备“收集、管理、保存、利用”四项基本业务功能以及其他系统配置功能[3]。通过对档案管理业务的整理、分析、归纳，建设系统应包含的功能模块主要有档案接收、档案管理、档案利用、系统管理。档案接收模块支持数据导入、在线接收、检查标注等功能的实现；档案管理模块支持档案整理著录、出入库管理、库房管理、存储管理、鉴定销毁等功能的实现；档案利用模块支持档案检索、借阅管理、编研、查询、统计分析等功能的实现；系统管理模块支持用户管理、权限管理、日志管理、元数据管理、分类与模板定义等功能的实现。由此对各种类型档案数据的统一采集与管理，满足实体档案数字化加工和原生电子文件接收需求，对数字档案资源进行有序管理和安全存储，并建立目录数据库与全文数据库，满足用户利用需求。

2.2.3 基础设施

机房硬件与网络建设，以《电子信息系统机房设计规范》为标准，建设B级以上数字档案馆机房，搭建政务外网、政务内网、单位内部局域网等网络信息点，配置合适的服务器与存储，满足数字档案资源传输、利用、管理所需要的网络要求与存储要求。建立安全保障体系，配齐防火墙、入侵检测、网络审计、漏洞扫描、日志审计等安全设备，做好安全风险防范措施与应急预案的制定，做好异地备份，提高数据抵抗各种可能安全因素的容灾能力，确保系统稳定高效的长期运行。

3 需要注意的问题

3.1 数据关联性与档案关联性

自然资源业务工作中产生的数据包括了业务数据与空间数据，而自然资源档案数据大部分内容来自业务数据与空间数据，可见三种数据之间存在关联关系。在工作中必须关注数据得关联性，具体来说，一要着眼数据全生命周期管理角度，将电子文件与档案管理标准融入业务管理系统建设中，强化与业务管理系统的数据对接从而实现业务数据与档案数据的关联，如公务处理系统、业务审批系统等产生的电子资料通过电子化归档形成电子档案。二要建立档案数据与空间数据关联性，利用地块编号、测绘编号等关联字段将档案数据落地到具体的空间位置上，实现如国土空间基础信息平台等与档案管理系统的互通对接、业务协同和信息共享，并通过数据关联性建设建立共享开放数据汇聚机制，使档案数据更好地服务业务协同、决策等工作。

目前档案管理还是以案卷为单位，但案卷间往往缺乏关联性。在自然资源业务工作中，地块从规划、农转用、供地到登记都会形成档案，加强档案关联性建设能够极大方便后续档案利用。可以将地块标识号、空间位置等信息作为切入点，构建档案管理“一张图”，将同一空间位置上的档案关联起来，通过“以图查档、以档查图”等检索方式，实现档案信息与空间位置信息关联、历史回溯等功能，为各部门充分利用自档案数据提供便捷、准确的检索渠道。

3.2 分布式存储与集中式管理

目前杭州市自然资源档案在市、县（市、区）各级单位都是自行保存与管理的，跨区域档案利用不甚便捷，如何深化共享利用档案资源数据、加快市区两级档案统筹管理，是实际工作中迫切需要解决的。考虑到分布式文件系统相比于传统集中存储方式在负载均衡和在线扩容等方面更具优势[4]，采用分布式存储与集中式管理的模式是一个好的办法。建立全市自然资源档案管理系统，可在大杭州范围内实现集中式管理，也可在各分局、县（市）局实现个性化功能定制，基于统一的规章制度、标准规范、条目类别、业务流程等基础上满足不同业务形态下的档案管理需求。在应用统一系统实现集中式管理的情况下构建分布式存储架构，利用分布在各分局的服务器对档案电子扫描件等非结构化数据资源进行存储，分担存储负荷，满足档案数据飞速增长的需求，进一步提高系统存取效率与扩展能力。

3.3 以服务为导向创新工作模式

档案信息化建设应以服务为导向，创新档案服务方式，提升档案服务质量，强化档案利用水平。一是进行档案数据资源深度挖掘。依托“云计算”提升信息收集和管理的能力[5]，将数据进行关联分析与融合利用，为实现治理能力现代化提供资源支撑。二是运用新技术探索档案服务新模式。如杭州市在自然资源档案服务中应用人脸识别技术及相关人工智能技术，实现不动产登记档案自助查阅，且能快速、准确鉴定查阅者身份。要关注技术发展动向，利用新技术创新档案服务方式，如提供信息导航服务、增值服务、推送服务等，并及时公开有关信息，使档案工作更加贴近群众、更加便民利民。