规制失范、文化失调与整合失衡：我国食品安全问题生成的社会归因

□ 曾望军 湖南文理学院

在我国，食品安全问题已经从单一的偶发个案演变成为一个社会公共问题，其严重后果已深刻影响到广大消费者的身体健康与社会公共安全。随着现代食品工艺的日益发展、食品供应链的不断延长，以及食品生产经营利益相关者的大幅增加等，食品安全问题的诱发因素变得愈发复杂。从社会学理论视角考察，食品安全问题的形成除经济、管理、伦理等原因以外，必然有其深刻的社会根源。特别是我国正处于转型发展的过程之中，社会规制、社会文化与社会结构都发生了较大变化，这种特殊的社会环境为食品安全问题的滋生提供了特定条件。因此，探讨食品安全问题形成的社会根源及其发生逻辑，有利于相关方更深刻、全面的厘清食品安全问题的演化机理，以便采取更有效的治理措施。

1 规制失范与食品安全问题的形成

迪尔克姆认为，在社会变迁过程中，当旧的规范已不适用而新的规范尚未建立，或是某种规范功能遭到削弱或遏制，亦或多种规范体系之间发生冲突时，人类行为就会失去规范与准则[1]，这便是规制失范。我国当前正处于社会转型期，社会各个领域的规范制度都处于新旧更替的过程中—传统规范的约束力逐渐弱化而新的社会规范尚未完善与成熟，故而导致各种规制失范现象频发。从该意义上来说，食品安全问题的种种乱象亦由食品安全规制失范所致，具体表现为食品安全规制无效态与食品文化目标及其实现手段之间的矛盾两个方面。

1.1 食品安全规制的无效态是食品安全问题频发的首要原因

1.1.1 食品安全规制发展相对滞后

虽然我国先后出台了诸如《食品卫生法（试行）》等相关法律法规，但直到2009年才通过了第一部完全的《食品安全法》，且整个法律体系并未体现从“农田到餐桌”全流程管理理念，部分内容已经陈旧，也未涉及一些新兴的食品安全问题，以致出现了规制漏洞与空白。就在生猪饲料中添加“瘦肉精”而言，由于养殖业不在《食品卫生法》的管理范围之内，因而无法对其进行管束；《动物防疫法》和《生猪屠宰管理条例》等对养殖中添加“瘦肉精”和其他有毒有害化学物质也没有明确规定，以至于现行法规体系未能将相关问题纳入法制管理的轨道[2]。我国现行食品安全标准体系形成于20 世纪80、90年代，此后仅进行了3 次大范围修订，且其中绝大部分内容未进行修订和完善。现行食品安全标准执行时间超过10年以上的约占1/4，有的标准执行时间甚至长达20 余年。目前，我国瓶装水检测仍沿用前苏联的标准，安全指标总数只有20 项，远低于自来水安全指标的100 多项。显然，这种严重滞后的法律体系已经难以适应社会对食品安全的新要求。

1.1.2 部分食品安全标准相对过低

尽管我国目前已初步建立起包括国家标准、行业标准、地方标准和企业标准在内的4 个层次的食品安全标准体系，但相对于消费者健康需求及国外食品安全标准的发展而言，我国现行部分食品安全标准仍然过低。例如，我国颁布的《农药残留限量国家标准》仅涉及136种农药共计478项，而国际食品法典委员会对176种农药和375种食品规定了2439条农药最高残留值指标，世界卫生组织及联合国粮农组织在2001年就已正式颁布200种农药共计3000多项农药残留限量值标准，美国则颁布了8100多项农药最高残留值标准[3]；在我国的3000多项食品安全标准中，没有奶粉生产加工过程中有关三聚氰胺类的非食品添加剂的操作标准和奶源流通标准；与CAC/ISO规定的标准体系相比，我国的果蔬产品缺乏质量标准和分级标准，贮藏运输及包装标识标准也不能满足需要，果蔬制品目前也尚无有害物质含量的检测方法标准[4]。所以，过低的食品安全标准必然给食品安全管理与执法带来诸多障碍。

1.1.3 食品安全规范之间相互冲突

我国在较长一段时间内实施“分段管理为主、品种管理为辅”的食品安全管理体制，即由农业、质检、工商、卫生这4 大部门分别负责食品生产、加工、流通、消费这4 个环节的安全监管。因为由各监管主体制定各自的食品安全法规、制度和标准，导致形成政出多门、法规林立，甚至相互矛盾的局面。如针对出售未经检疫猪肉的行为，我国法律就有3 种不同的处罚规定。《动物防疫法》规定，“对已出售的没收违法所得；未出售的应依法补检，合格后方可继续销售，不合格的予以销毁”。《食品卫生法》规定，“对未经检疫的畜产食品，已出售的立即公告收回。公告已回收和未出售的猪肉，应责令停止销售并销毁，还应没收违法所得并处以违法所得一倍以上五倍以下罚款；没有违法所得的，处以一千元以上五万元以下罚款”。国务院《生猪屠宰管理条例》却规定，“未经定点、擅自屠宰生猪的，由市、县人民政府商品流通行政主管部门予以取缔，并会同其他有关部门没收非法屠宰的生猪产品和违法所得，可以并处违法经营额三倍以下罚款”。再如，《乳酸菌饮料卫生标准》规定，铅含量不得超过0.05 毫克/ 升；而《乳酸菌饮料》则规定，铅含量不得超过1.0 毫克/ 升[5]。这种对同一事项存在不同规定的制度冲突必然会给执法带来重重困难，也会给违法犯罪者以可乘之机。

1.1.4 食品安全职业道德失范

美国伦理学家R.T. 道诺兰指出：“每一种经济制度都有其道德基础或道德含义”[6]。我国从计划经济向市场经济转型的过程中，由于受到“金钱至上”“利己主义”“政绩主义”等不良价值观的影响，一部分食品生产经营和管理者一味追求私人利益或部门私利，丧失基本的职业道德与社会公德，放任不安全食品泛滥。首先，由于食品生产经营的专业化、技术化程度越来越高，市场交易过程中存在严重的信息不对称问题。一些企业和个人为追逐私人利益最大化，利用其信息优势通过违法手段肆意制售不安全食品，欺骗消费者。其次，作为公共利益的代理人和保护者，政府行政部门负有监管食品生产经营活动、保护大众健康，以及维护公共安全的基本职责。公共部门若不能坚持公开、公正、负责的职业精神，如一些监管部门出于地方、部门甚至个人利益的考虑而疏于监管，甚至直接通过“权力寻租”的方式与肇事者合谋，纵容违法行为，食品安全防线便会被轻易突破。2010年湖南金浩茶油事件中，相关质检部门在得知真相的情况下隐瞒不报，而是帮助企业秘密召回问题产品；2 0 1 4年深圳沃尔玛黑油事件中，企业声称已经先后接受了监管部门26 次的执法检查，且每次检查均合格，无一次例外[7]。

1.2 食品文化目标与其制度化实现手段之间的矛盾引发食品安全问题

默顿在谈到越轨行为产生的原因时指出，一旦社会成员无法通过或缺乏制度化手段来实现其文化目标，亦或是对传统目标及传统制度性手段都不感兴趣时，就会导致二者之间的关系失调，从而形成规制失范。如果这种失范状态过于严重或持续时间太久，就会削弱社会规范的控制力—不仅会使社会产生异化状态，还会让人处于压力和紧张之下，导致一部分人可能通过越轨行为来缓解紧张感，而食品安全问题类似矛盾冲突激化的后果。换言之，在中国文化价值目标与社会结构失衡或错位的情形下，包括食品安全违法行为在内的诸多社会违规行为，实则是部分社会主体用以应对这种失衡或错位的一种方式选择[8]。

作为一种市场行为，食品生产经营者通过合法手段实现“经济上的成功”是被社会所认可的价值追求。但现实中并不是每个人都可以轻易实现这一目标，尤其是“当该社会成员所拥有的手段性资源尚不足以维持其正常生活时，强烈的剥夺感将导致其采取社会所不允许的途径来满足自己致富的欲望”[9]。我国是食品消费大国，一些小型食品生产经营企业和个体经营者在缺乏充足资金、技术等情况下，为了节约成本以快速致富，一旦政府监管不力或缺乏道德自律，就很容易倾向于通过非法手段与方式生产和销售不安全食品。从食品安全问题产生的主体来看，小企业约占53.5%、小作坊约占17.5%，两者之和约占70%。可见，我国的食品安全问题主要集中在小企业、小作坊。除此之外，商贩约占9.7%[10]。当部分食品生产经营者通过非制度化手段来实现其合法利益目标时，社会系统的内在平衡就会被打破，从而造成规制失范，食品安全问题也就由此产生。

2 饮食文化失调与食品安全问题的形成

社会学家奥格本指出，社会变迁是一种文化现象，应从人文方面寻找社会变迁的原因。他认为，社会文化各个部分的变化并不一定是同步的，需要各相关文化随时代变化进行调整。现实中，文化之间的调适往往不可能同步进行，其需要一个彼此适应的过程，期间常常会产生文化失调的现象，而这种社会文化中各部分变化不同步的现象被称为“文化滞后”或“文化堕落距”[11]。在我国经济社会快速发展的过程中，社会饮食文化发生了显著变化，各种饮食观念之间的关系失调也成为食品安全事故的社会诱因。

2.1 传统饮食文化习俗与现代饮食理念之间的矛盾

中华民族在几千年的历史文明中形成了丰富多彩的饮食文化，创造了许多风味独特的传统佳肴，特别是一些咸鱼、腊肉、火腿、香肠、榨菜、霉干菜、臭冬瓜等风味食品，但它们在深受国人喜爱的同时也隐藏着许多食品安全风险。现代科学研究已经证明，一些传统食品在制作过程中会产生大量硝酸盐、亚硝酸盐类或有毒霉菌等有害物质—在人体积累达到一定剂量时就可能产生致癌、致畸、致突变作用；腌制食品在长时间的腌制和贮藏过程中也会产生对人体有害的过氧化物、霉菌污染等致癌物质[12]。

受到传统饮食文化崇尚“色、香、味俱全”理念的影响，国人向来注重食物外观漂亮、味道鲜美。一些商家为了迎合这一消费需求，刺激消费欲望，想方设法地对食物进行保鲜、着色、调味等人工处理，势必大量使用各种添加剂，如“染色馒头”“硫磺生姜”“红心鸭蛋”“苏丹红鸡翅”等均与此有关。在“甲醛猪血”事件中，据犯罪嫌疑人交代，用福尔马林溶液加工浸泡后的猪血外形整齐、色泽新鲜、不易腐烂，故受到消费者和经营户的欢迎。可见，不健康的饮食观念也影响着食品的制售与消费行为。因此，合理取舍饮食文化传统，树立健康饮食理念至关重要。

2.2 新兴饮食文化潮流诱发新的食品安全隐患

随着现代生活方式的变化与工作节奏的加快，人们对食品的口感、便捷性、包装、时令等要求也愈发多样化与个性化，许多新兴饮食方式和新潮食品应运而生，如各种快捷、速冻、烧烤、油炸、调制食品等愈发成为上班族和年轻人的盘中餐。此外，一些新兴消费方式甚至被人们认为是时尚和新潮的标志，但其在满足人们工作与生活需要及猎奇心理的同时，也可能带来一系列的健康问题，如消化道疾病、心血管疾病、高血压、肥胖症、肝/ 肾损伤、癌症等均与不健康的饮食习惯有密切关联。

为满足现代饮食消费需求，一些食品生产者和商家通过反季节种植、长期保鲜、跨域运输、添加剂、生长素、冷冻、防腐等现代工业技术来提高产量、丰富品种、延长贮存，特别是食品添加剂被非法使用、超量使用、超范围使用，甚至滥用非食品添加剂的情况普遍存在[13]。在消费主义价值观的导向下，人们表现出对物质财富和自然资源无节制的消耗甚至浪费。种种不理性行为往往被视为扩大消费需求、拉动经济增长的正当目标掩盖变成合理手段，而恰恰是这种不理性的消费主义文化给食品安全和社会可持续发展带来了严重危害与影响。

2.3 饮食文化的多样性导致食品安全的不可控性

我国是多民族国家，各民族由于宗教信仰和生活习俗的不同而形成了本民族独特的饮食传统甚至饮食禁忌。例如，赫哲人喜食生鱼肉，鄂伦春人喜欢吃生兽的肝肾和半生的肉，广西瑶族人喜爱生吃腌制的鱼和鸟肉，西南地区的一些民族则喜食长时间腌制或熏制的肉……诸多带有地域和民族特色的饮食习俗往往也存在一定的安全隐患。比如，食用全生或半生的肉类易引发华支睾吸虫病、牛带绦虫病等，经常食用腌制生肉则容易引发旋毛虫病。根据卫生部门统计，广西融水、龙胜、横县等地由于喜食“鱼生”菜肴，所以华支睾吸虫病感染率明显高于其它地区；横县、邕宁县、德保和南丹县均因食用腌制生肉而多次爆发人群旋毛虫病。加之部分少数民族及欠发达地区的食品生产经营企业大多规模较小、技术水平较低，且自产自销、分散经营，常规政府安全监控力量难以顾及，以致于食品安全卫生水平不达标，如四川凉山彝族自治州食品生产加工业中有约8 0% 为1 0 人以下的家庭作坊式企业。正是由于企业生产工艺和设备落后，加工粗糙，在原料和食品添加剂使用方面也不规范，致使“三无产品”充斥食品市场[14]。饮食文化的多样性和差异性使食品安全监管、宣传、预防措施难以统一规范实施，食品安全难以得到有效控制。

3 社会整合失衡与食品安全问题的社会形成

迪尔克姆指出，“社会是由若干不同群体、组织和个人组成的共同体，每个组成部分都有自己的利益目标、价值观念和行为方式。只有把不同社会群体和个人的利益目标、观念及行为整合为一个有机整体，社会才能稳定并发展，否则就会出现各种社会矛盾和社会问题。因此，社会整合程度过高或过低都容易引发各种社会问题，只有适度的社会整合才有利于社会稳定与发展。”当前，我国社会正处于转型发展阶段，社会经济、阶层、组织、观念等各种社会要素都处于分化、重组时期，社会体系整合程度较低，社会矛盾加剧，各种社会问题频发。所以，我国食品安全治理不善的根源在于政府食品安全治理部门缺乏有效的协调与合作机制[16]。

3.1 对食品安全问题的社会认同整合度不高

认同整合是指各社会主体在食品安全问题的危害、责任，以及治理等方面的认识达成一致。当前，基于各自的价值观立场和利益诉求，我国各社会主体对食品安全问题的认识与行动并未达成整体一致。作为食品安全问题的首要主体，大部分商家能够认识到食品安全问题的重要性，并能采取积极主动的措施切实保障食品安全。但是，仍有少部分生产经营者一味追逐个人利益，无视法规政策，生产经营不安全食品，其中不乏知名品牌甚至大型企业集团，以至成为各种食品安全事故的元凶。其次，部分消费者不重视自身的食品安全与健康，过度追求食品的口味与新潮，以及长期食用一些不健康的传统食品，特别是一些贫困落后地区的消费者对食品安全问题不重视、不科学和无知的态度，纵容了不安全食品的泛滥。再次，一些食品安全监管部门的工作人员的思想中还存在“官僚主义”“本位意识”“轻民重商”等陈腐观念与不良作风，致使其在食品安全监管工作中责任意识不强，效率不高，更有甚者与商家合谋损害消费者利益，危害公共安全。此外，一些新闻媒体在食品安全事故报道中为了追求“轰动效应”“吸引眼球”而夸大、歪曲甚至虚假报道新闻，从而误导社会舆论，扰乱消费者心理，对食品安全危机起到推波助澜的作用。由此看出，对食品安全问题社会认同的不一致既不利于食品安全治理力量的整合，也耗散抵消了治理效果。

3.2 食品安全相关社会组织的功能整合度不高

组织功能整合是以整合各种社会组织的职责为出发点，对因社会分化而产生的职业异质性进行必要的统一，其特征是基于任务目标的功能互补。目前，我国现行的食品安全监管组织体系依然以行政组织为绝对主导，其与社会组织之间未能就食品安全治理功能形成有机整合。

从行政组织内部功能整合来看，我国现行食品安全监管组织机构以“条块分割”的模式进行设置。纵向上，从中央到地方按照不同层级设置相同职能部门，进行垂直管理，上级对下级进行业务管理和指导；横向上，每个层级都有多个相关部门管理不同环节和类型的食品安全事务，且其下又可增设分支机构，即每个分级部门在职责功能和权限范围上相互平行，互不隶属，只对本级政府负责。尽管设置了食品安全委员会作为平级部门间的综合协调机构，但由于传统行政体制框架的限制，其主导协调的核心作用未得到充分发挥。这种纵横交叉的机构设置容易造成组织体系的割裂和碎片化，导致职能交叉、管理冲突。

从行政组织与社会组织的功能整合来看，虽然我国法律赋予了其他社会组织参与食品安全监督的权利和资格，以作为行政组织的重要补充，但在现行的制度安排下，政府组织仍然是最具权威的核心组织，其它社会组织在行政权力的领导指挥下运行，并不能进行独立有效的食品安全监管。因此，社会组织的监管功能并没有真正形成对行政组织功能的有效补充与协调合作。

3.3 食品安全监管方式整合程度低

食品安全问题的监管方式包括制度监管、行政监管、市场监管和社会监管等。长期以来，我国形成了行政监管绝对化、制度监管运动化、市场监管空心化、社会监管边缘化的食品安全监管格局，各种监管方式之间各行其事，缺乏足够的协调整合。一方面，由于我国受计划经济体制下政府全方位管制模式的影响，政府监管基本取代其它监管方式在各种公共管理活动中大行其道，其在食品安全监管中表现为：以罚代法、以权代管、以“运动式”监管代替长效监管、以“专项治理”代替“社会监管”。另一方面，行政权力的扩张使其它监管方式无法得到足够的重视和有效的应用，社会监管常因得不到行政部门的及时响应与配合而显得力量薄弱，基本处于自为状态。加之监管理念与监管主体的碎片化进一步加紧了监管方式的强制命令和流程分割，为食品安全事故的爆发埋下了隐患。这从一定意义上说明了行政监管部门在处理复杂、多样化的食品安全问题时存在明显的能力缺陷，也尚未构建完成一个政府、市场、社会三方充分协调合作的管制格局，更不能提供公民所期望的相互衔接的“一站式”监管服务。

总之，分析食品安全问题的社会成因，呈现食品安全问题形成的多样性与复杂性，能让相关方意识到食品安全问题的治理是一个社会性系统工程。这也提示人们，只有从社会整体治理的视角审视食品安全问题，并通过健全与完善社会法律与道德规制体系，树立倡导科学健康的社会饮食文化习惯，提高社会民众对食品安全的整体意识，协调与整合多种食品安全控制手段，建立全面、严格的食品安全社会控制体系，才能构筑起预防遏制食品安全问题的坚固防线。