标准化治理：推进社会治理能力现代化的制度供给研究*

侯俊军，张 莉

(湖南大学 经济与贸易学院，湖南 长沙 410079)

一 引 言

推进国家治理体系和治理能力现代化是一项复杂而艰巨的战略工程，社会治理是现代国家治理体系中的重要组成部分，提升社会治理水平既是全面实现国家治理现代化的内在要求也是基本前提。十八大以来，传统的以政府为核心的一元社会管理逐渐向多元互动的社会治理过渡，社会治理水平不断提高，并形成了依法治理为核心，德治、行动者治理等治理手段为辅的治理模式。但由于法治的强刚性，以及德治、行动者治理的强弹性和随意性均难以单独面对和适应多元化的动态的社会诉求，社会治理的多元体系仍有待完善。如何化解社会治理存在的问题，促进社会治理能力再上新台阶，是我国国家治理能力现代化的关键之一。

现实中存在着大量的社会问题，比如：居家养老服务人员一周上门几次？一次服务持续多长时间？群众到政府机构办事应多久办结？政务服务提供哪些内容？如何提供？这些问题与百姓生活息息相关，需要制度加以保障，但又不能够上升到法的层次，如果由政府单方面加以确定又难以准确回应群众的需求，因此必须要有一种多元参与、多方协商的机制加以制度化。此外，为了满足日趋多元的群众需求，各地政府掀起了一股创新社会治理的热潮，总结了很多地方的治理特色模式。这些创新对于推进社会治理能力现代化起到了一定的积极作用，但也存在诸多不足和挑战。比如，有些创新实际效果不佳，结果如何全凭文字汇报材料的“包装”，浪费了大量的人力物力；创新结果没有予以制度化，难以进一步持续应用和有效推广；创新还是以政府为主，没有形成多元主体参与的格局等。在利益多元化和需求多样化的社会背景下，粗放式行政和目的性创新(为创新而创新)阻滞了社会治理的进步，必须引入更加精细化和规范化的工具，才能有效地利用治理资源，回应社会需求。

标准化治理就是一种让社会治理精细化的“制度工具”，其对推进地方政府治理能力现代化具有重大意义。2015 年3 月26 日，国务院下发的《关于印发深化标准化工作改革方案的通知》提出，“更好发挥标准化在推进国家治理体系和治理能力现代化中的基础性、战略性作用”。党的十九大报告提出，要建设党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体系，标准的多元特性和协调过程能够有效激发社会活力，形成多元参与的社会治理格局。所谓标准化治理即运用标准化原理和标准化方法在政府、市场、社会等方面的治理，其能够将社会治理创新成果转化为标准，填补法律的空白，弥补社会治理的制度缺失问题。从已有社会治理领域的标准化实践来看，标准化治理过程是由政府、社会组织、群众等多元社会主体共同参与制定标准，以满足社会治理参与各方的利益和诉求的过程。标准化治理过程的多方参与、过程协调、灵活高效的特点使其不同于一般政府规章制度，其治理过程中的反馈机制可对社会问题做出灵活调整，更好地解决社会治理领域的问题和矛盾。

已有众多研究肯定了标准化治理对治理现代化的重要作用。比如，俞可平指出标准化意味着科学化，能够实现国家治理的效益目标，为现代国家治理确立规范，为治理现代化提供量化指标。因此，标准化是国家治理现代化的基石，“离开标准化，政府、市场、社会治理无从谈起”[1]。孙涛认为标准化是实现社会治理精细化的必由之路，要实现社会治理由粗放向精细转型，必须通过制度、标准、体系和人员等多个方面的锻造，让标准化融入社会治理的各环节，通过环节之间的“无缝隙化”实现社会治理的精细化[2]。

虽然学术界已经认识到了标准和标准化治理在社会治理中的重要性，但是如何将标准化嵌入到社会治理过程中，目前研究依然非常不足，尚没有形成一个切实可行的实施路径和操作性强的行动方案，特别是缺乏清晰的理论框架和支撑。本文从标准化治理的角度分析当前政府社会治理的困境，提出并深入阐述“标准化治理”的意义、内涵及其在社会治理中的应用方式。

二 我国社会治理模式和治理困境

(一)我国社会治理的现有模式

社会治理是国家治理的重要组成部分，国家治理现代化必然是以社会治理的现代化为基础的。新中国成立以来，中国政权的支配方式经历了从“管理”到“治理”的转变，反映的是社会权利和社会管理方式的变迁，更是体现了中国社会发展的根本需要。

1949年新中国成立之初，迫于复杂的国内环境和国际形势，中国政府参照苏联模式推行公有制和计划经济。1978年以后，中国实行改革开放战略，经济上逐渐从计划经济向市场经济转变，中国逐渐成为全球第二大经济体。伴随着社会转型和经济发展，社会需求和社会矛盾逐渐多元化，传统政府绝对主导的管理模式受到严重挑战，社会问题和社会矛盾开始显现。在这种背景下，党的十八大提出了“治理”概念，摒弃以往由政府绝对主导的管理模式，探索建立一套“共建共治共享”的社会治理体系。

建立现代化的社会治理体系，有必要先从理论角度理解社会治理现代化。Paquet和Gilles认为，治理是达到“合意”的过程，各治理主体之间应化解冲突，形成一致的目标达成合作，更通过制度转化，使得各方能够遵守制度采取合作策略[3]。近年来，西方又提出了适应性治理(Adaptive Governance)概念，认为政府在快速变化和相当复杂的环境下应该通过利用内部和外部的能力，以分散决策权等方式来提高自身处理和适应变化的能力[4]。俞可平认为，国家治理现代化是一个由传统国家治理体系向现代国家治理体系的转型过程[5]。国家治理现代化必须要有五个基本要素，即制度、民主、法治、效率、协调。我国学者薄贵利将政府治理现代化总结为“四化”，即分权化、民主化、科学化和法治化，其他特征或者是某一本质特征的具体化，或者具有从属性质[6]。因此，治理主体多元、治理制度保障、治理过程规范、治理手段灵活是推进社会治理现代化的迫切要求[7]。因为要满足“人民日益增长的美好生活需要”，就必须人民和社会组织多方参与，以充分的制度保证治理过程规范公平，通过灵活的治理手段实现有效治理。

我国在长期的治理实践中形成了依法治理为核心，德治、行动者治理等治理手段为辅的治理模式。所谓依法治理，是按照国家法律规定对社会问题进行制约和管理的模式。法治是国家治理的基本方式，现代法治为国家治理注入良法的基本价值。法治的优越性有四点：一是法治不受领导人更替的影响，保证大政方针的连续性；二是法治保证社会发展的可持续性和稳定性；三是法治确保国家治理的公信力；四是法治能够克服政策等治理制度体系的局限性，确保制度体系运行的效能[8]。

法治在社会治理中也有一定的局限性，法治的不完善、缺位，以及模糊地带导致其无法深入社会治理的“细枝末叶”，这种强刚性无法提供社会治理所需要的全部制度，此时就需要德治和行动者治理。“德”包括伦理道德、社会风俗、习惯信仰等内容，可以看作是一种非正式制度，有模范感化的作用，也有很强的弹性。行动者治理主要存在于现有正式制度和非正式制度都无法约束的领域。行动者治理有着天然的弊端，治理过程依靠人的决策而缺乏制度保证，导致了治理出错率高，而且治随人走，难以持续。法治、德治、行动者治理之间是一种辩证关系，既相互补充，又存在一定的矛盾，即法律的刚性与德治的强弹性和行动者治理的随意性难以调和，也就难以适应更加多元和频繁的社会诉求。

(二)中国社会治理的现实挑战

经过了四十多年的快速发展，我国进入了工业化和后工业化交织时期，社会需求和社会矛盾多样，社会问题多发：贫富差距问题、收入分配不公问题、教育医疗资源不均衡问题、腐败问题、社会关系紧张问题、网络安全问题等经常发生。由于现代社会媒体发达，各类社会问题被不断发酵，给社会治理带来相当大的挑战。各级政府积极创新社会治理，积累了很多地方经验，对于推进社会治理现代化，打造服务型政府是很好的尝试和努力。但是这些好的经验往往只是“就事论事”，一个社会事件或者公共事务完成了，新的、好的做法也就终止了。创新没有得到持续地应用和扩大，创新过程中花费的人力物力亦没有发挥应有的价值，造成了治理资源的极大浪费。具体从标准化治理的角度来看，我国社会治理存在四大现实困境。

一是传统的全能型政府大包大揽，多元参与的协同治理格局推进受阻。大包大揽的全能型政府已经无法完全适应当前复杂的社会情况，社会治理过程中必须引入公民和社会组织。温岭市的“民主恳谈会”“枫桥经验”等一系列优秀治理实践成功的关键都是激发了社会活力，让群众参与到治理过程中，形成了多元的社会治理格局。新时代背景下，国家也一直强调“政府引导”，要由大政府向治理型政府转变仍有很大困难，一些地方政府已经习惯于“发号施令”，不愿肯定和接受社会组织和公民在社会治理中的主体地位和主力作用，将社会组织和社会成员视为社会治理的对象而不是合作的伙伴，漠视社会公众对社会治理体制创新的公共需求，习惯 “爱你没商量”式的 “为民做主”[9]。地方政府的这种僵化执行思维将 “政府引导”逻辑又变成了“政府控制”，导致了治理的多元化格局难以形成，从而造成治理效果不佳，难以获得社会认同。

二是地方政府管理粗放化，无法适应多元的价值取向和多样化的社会需求。部分地方政府存在粗放式管理思维，习惯运用笼统的、模糊的处事方式，导致管理浮于表面、标准化程度不高及工作不到位等[10]。地方政府治理只有从粗放式管理转变为精细化治理才能够满足社会和民众多样化的动态需求。换言之，“精细化治理是实现‘以人民为中心’的现代化治理的必由之路”[11]。

三是社会治理存在即兴式创新，不可持续。在地方社会治理创新的热潮下，官员的机会主义色彩愈发浓厚，有些地方政府为了政绩，很多“即兴式”的举措不断出台，其往往有着漂亮的名头和响亮的口号，却多是“人去政熄”。从“理性经济人”角度，领导者上任伊始就理性逐利，需要在任期内生产出可视化的政绩，社会治理创新无疑是一种非常好的亮眼“产品”。当领导者调任，由于其创新成果没有形成制度或标准，其后继者自然是理性选择另起炉灶，新燃起“三把火”，导致了创新的不可持续性。这种分散化、碎片式的“治理实验”缺乏深入研究和评估，无疑是对治理资源的巨大浪费。

四是社会治理创新扩散受阻，大部分创新止步于一个事件或者一个地区。在社会创新的大量实践中，很多有效的创新并没有得到推广与扩散，90%的创新都只停留在地方层面，甚至名存实亡，政府创新的“孤例”现象十分普遍[12]。创新扩散受阻的原因是多方面的，比如基层社会存在很强的异质性，但在同构性很强的区域，社会治理的创新成果也没有得到有效扩散。政府治理创新成果未能有效转化为制度，无疑是社会治理创新扩散受阻的重要原因。

三 标准化治理的特征、理论依据及实践意义

(一)标准化治理的基本特征

标准本身具有统一、简化、协调、最优化四大原理，这使得标准化治理具有成为社会治理，特别是基层社会治理和解决社会矛盾机制的先天优势，主要表现在以下几点。

一是标准化治理的多元性。每一项标准的诞生都是多方协调、多次协调的结果。协调原理体现了两方面的内容：其一，过程协调。所谓过程协调是指在标准产生的过程中各相关利益方对标准的各个因素建立适应和平衡关系，使得标准系统的整体功能达到最佳实际效果。其二，结果协调。即产生的标准系统必须能够平衡多因素矛盾，满足各方不同需求。由此，标准化治理的多元性在协调原理的基础之上产生，标准化治理的过程是各个治理主体就自身利益或者需求不断参与和博弈的结果，在特定条件下找到了治理对象的最优解，实现了治理的最终目的。

二是标准化治理的可复制性。根据统一原理，标准确定了一致性规范以保证事物必需的秩序和效率，这个统一并不是一成不变的，它只是适合于一定时期和一定条件下的规范。标准化的统一造就了标准化治理的可复制性，当然社会治理标准不可能像技术标准那样对每一条、每一项都做出数量化的规定，但是社会治理的标准，特别是导向性标准应该具有一定的可借鉴性、可复制性。

三是标准化治理的高效性。标准化的第二和第四原理即简化原理、最优化原理，使得采用标准化的治理体系必将是高效的。简化原理是从满足需要出发，精炼出能满足需求的高效操作，同时尽量减少无效或者低效的程序以实现以少胜多。最优化原理指在一定限制条件下，选择、制定或者调整实现目标的标准系统的构成因素及其操作方式，以达到最优化效果。

四是标准化治理的灵活性。区别于法治的刚性，标准化治理具有一定的灵活性，可以根据社会问题和群众需求的变化进行动态调整。与德治和行动者治理的“因人施策”的高度灵活但是缺乏规律性不同，标准化治理的灵活性具有很强的规则性，有章可循。

(二)标准化治理的理论依据

20世纪80年代以来，人类社会经过工业化的高速发展之后进入了“后工业社会”，经济发展不再是唯一需要重点关注的领域。公民意识逐渐苏醒并发展，第三部门开始出现，政府绝对主导的管理模式已不能适应复杂多样的社会需求，这种背景下产生了当代治理理论。

在治理理论中，国家或政府不再是唯一的权力和资源支配主体。治理理论的创始人之一詹姆斯·罗西瑙(James N.Rosenau)将治理定义为：依靠组织自身指定的规则实现目标并进行的一系列管理活动。活动的主体，即组织并非一定是政府，无须依靠国家强制力来实现[13]。也就是说，与统治或管理相比，治理既包括政府机制，也包括非正式的、非政府的管理机制。作为国内最早引入治理思想的学者之一，俞可平认为治理是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序,在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动,以最大限度地增进公共利益[14]。

从上述关于治理理论的阐述看，我国现有的治理体制和治理手段显然是需要继续完善的。首先，我国依然是依靠政府作为主导，没有充分体现治理的多元化，社会组织治理角色没有发挥足够的作用。其次，我国主要治理手段依然是依靠法律的惩罚和约束，或者是依靠各种临时性的“领导小组”或者“项目制”，手段比较单一。最后，治理过程是一个协商或沟通的过程，也是一个政府与社会进行再分工的过程，但是因为缺乏一个可以“讨价还价”的“工具”，导致政府与社会缺乏有效的对话。标准化治理的引入，恰恰可以在上述方面起到一定的补充作用。

(三)标准化治理的实践意义

如上文所述，大量社会诉求需要制度予以保障，但又不能上升到法的层次，针对中间的治理空白区域，标准化可以作为一种制度和治理手段予以补充。基于此，我们认为引入标准化治理，为社会治理提供更多的制度支持，丰富“依何而治”问题，构建法治、标准化治理、德治、行动者治理四个社会治理层级(见表1)，填补法治、德治和行动者治理的中间区域，满足社会治理精细化的需求，以及增加社会治理的制度产出和制度供给，提高治理的连续性和扩散性。

图1给出了“依何而治”的路线。一个社会问题的解决、社会需求的回应，靠的是“组合拳”：社会问题分解后的最小单元如存在法律问题，则依法而治；如无法有标则照标而行；如无法无标若存在德的规范，则用德来约束；最后，所有的制度都无从依据，还可以使用行动者的理性判断解决问题。法律、标准、德都是制度依据，法律是刚性的正式制度，德为一种非正式制度，标准介于两者之间，兼具正式制度的刚性和非正式制度的弹性，能够灵活而有效地解决社会问题和回应社会矛盾。

图1 “依何而治”治理层级

表1 社会治理的四个层级

鉴于标准化治理的特点与优势，以及当前我国社会治理现状的不足，标准化治理嵌入社会治理模式中至少有以下三个方面的现实意义。

第一，标准化治理有效促进了多元社会治理格局的形成，有助于社会治理目标的实现。2017年6月12日，中共中央、国务院发布《关于加强和完善城乡社区治理的意见》指出:“加快建立城乡社区治理标准体系，研究制定城乡社区组织、社区服务、社区信息化建设等方面基础通用标准、管理服务标准和设施设备配置标准。”标准化治理为政府治理现代化提供了科学的解决思路，是一种可操作性非常强的治理工具。

第二，标准化治理能够填补社会治理的制度缺失区域，推进社会治理规范化和制度化。标准作为一种社会规范，起到“补强”法的作用，即当法律缺位、不完善或处于模糊地带时，标准往往发挥技术性规范的作用，形成相应的制度保障[15]。标准化治理弥补了社会治理中制度供给不足的问题，因此成为解决社会治理“最后一公里”的有效手段。同时，治理经验和治理创新以标准的形式予以制度化，将可以保证治理的连续性和可推广性，使治理资源发挥最大效应。

第三，标准化治理能够灵敏地、及时地回应社会问题和需求。标准化治理有效地激发了社会力量，畅通了社会问题反馈通道，能够快速感知社会问题和需求并做出应对，还可以根据社会问题和群众需求的变化进行动态的调整。

四 标准化治理的一般过程构建

从社会管理到社会治理，由高度集中的单一权力中心转变为多元的网络协商主体，由以国家权威为约束的管理过程转变为以制度和规范保障的治理过程，由以社会控制为管理目标转变为照顾多元价值取向，实现共赢的追求。标准化治理能够契合社会治理的要求，如引入社会组织和民众加入到多元治理过程中，多方参与可以满足不同的需求以更好地提供公共服务。

标准广泛应用于市场领域，市场领域强调标准制定过程中的市场主体性，政府更多是审批、引导，而非直接参与标准制定，但政府是社会治理的一个重要主体和责任方，相较于市场领域，政府会直接参与社会治理领域的标准制定。从治理主体和已有的社会治理的标准化实践出发，我们认为社会治理标准化可以分为两类：一类是政府参与的标准化治理，分为政府主导的标准化治理和政府引导的标准化治理，主要包括行政事务处理标准化、公共服务标准化；另一类是社会自治的标准化治理，社会组织或居民自治的标准化治理。

政府参与的标准化治理，分为政府主导的标准化治理和政府引导的标准化治理，两种标准化治理过程中政府发挥的作用不同。在已有标准化治理实践的基础上，可以将政府参与的标准化治理一般过程分为六个阶段(见图2)。

阶段一：问题识别。社会问题或社会需求到政府接收有双向两个渠道：一是主动获取，主要形式是政府调研；二是被动接收，如人大、政协向政府提交提案，群众上访等。

阶段二：标准拟定。此阶段包括两部分。一是政府在接收到社会问题或需求之后，组织相关领域群众代表和社会组织共同协商，就问题产生的原因和解决目标，初步达成共识，这是提出治理方案的基础。治理过程并不是每次都需要集齐政府、群众、社会组织，而是根据需要决定，比如一些基层社会矛盾，一般基层自治不能够解决而上升到需要政府调解，政府则只需组织群众加入。二是标准拟定在已有共识的基础之上，政府组织相关专家、协会、社会组织、民众等各方代表，拟定治理标准，这是标准化治理的核心阶段。

阶段三：标准反馈。治理标准将应用于解决社会问题和满足社会需求的过程，通过反馈来检验治理方案的优劣。治理方案通过实践检验之后，发现其中一些方案治理效果不佳，不能够很好地解决社会问题或者是满足群众需求，就需要进行方案修正。

阶段四：标准修正。治理不佳的结果再一次传导到政府，政府会同相关领域的社会组织和群众，对治理结果进行分析，提出新的治理方案，再作用于社会问题或者社会需求。可以看出，修正过程是一个循环过程，到治理方案能够解决社会问题或者满足社会需求为止。

阶段五：标准形成。在经过数轮的修正过程后，一整套较为完美的治理方案形成了，再进行整理后就形成治理标准。

阶段六：标准扩散。治理标准形成后作为制度，适应于同样的或类似的社会问题和社会需求。适合扩散的治理标准，则在一定范围内进行推广。

政府主导和政府引导的标准化治理，两种标准化治理过程中政府发挥的作用不同，主要体现在两个过程：一是治理过程，政府主导的标准化过程中政府主导整个治理方案的过程，社会组织和群众作为参与人或者利益诉求方加入到治理过程，治理方案由政府提出。政府引导的标准化治理过程中，政府则作为共同主体或者参与主体加入到治理过程中，治理方案可以由三者共同提出或者由社会组织、群众提出。二是标准形成过程，治理标准的前身是治理方案，该过程的基础是治理过程，政府主导的标准化治理的治理标准的最终知识产权所有权属于政府，而政府引导的标准化治理的治理标准的最终知识产权所有权属于三者共有或者社会组织、群众。

社会自治的标准化治理(见图3)和政府参与的标准化治理的一般过程类似，但是社会自治的标准化治理和政府参与的标准化治理还有以下的不同：一是问题/需求发现方式不同。长期以来，我国人民都喜欢“有困难找政府”，因此政府有被动接收社会问题/社会需求的渠道，但是社会自治的标准化治理的第一阶段则没有这个渠道，其发现过程主要是通过社会组织感知或者群众自身存在需求。二是在治理过程、反馈过程、修正过程、标准形成过程，没有政府的存在，依靠社会组织和群众提出解决方案，并进行修正转化为治理标准。值得一提的是，社会自治的标准化治理过程并非完全没有政府存在，在扩散阶段，仍然需要借助政府的力量，才能将好的治理标准推广应用。

图2 政府参与的标准化治理的一般过程

图3 社会自治的标准化治理的一般过程

五 “僵尸车”治理：标准化治理的优秀实践

标准化治理主要是解决社会治理过程中面临的这样一类社会问题，即其需要制度保证，但是又不足以上升到法的层次。比如，上文提到的居家养老，单纯采用行动者治理无法保证政策的公平和可持续，又不能够从法的层面规定地方居家养老的细节。实践中，有些政府已经充分认识到标准化治理的重要意义，比如浙江省在标准化治理实践的基础上提出，“把建立和完善标准体系放在制度建设‘最后一公里’的重要位置”[16]。于具有推广价值的改革探索，政府不但要使之制度化，而且要制定相关标准，增强其可复制性，使其广泛运用。浙江省杭州市上城区“僵尸车”治理就是这样一个典型案例。该案例将标准化应用到社会治理中，获得了第七届“中国地方政府创新奖”[17]。

“僵尸车”是指车辆因为长期无人使用和维护，落满灰尘形似僵尸，因此获名。这些车辆长期停放在停车场，甚至被遗弃路边，严重挤占了公共资源，带来了安全、卫生方面的潜在隐患，也严重影响城市形象。但是对于停在停车位上的“僵尸车”，执法部门(交警)却处在“法无授权不可为”的尴尬境地。各地对“僵尸车”治理都是由职能部门摸排处理的“单打独斗”模式，并未真正形成规律性的、可供复制借鉴的经验。杭州市上城区严格界定政府职能，以标准化为手段，推动了社会治理的政策创新。“僵尸车”的治理过程就是典型的以政府为主导的标准化治理。其治理过程划为以下六个阶段。1)问题识别：政府通过调研和群众反映等途径接收到“僵尸车”问题。2)标准拟定：政府联合群众和社区组织共同参与到僵尸车治理中，三方就治理达成共识，并初拟了一系列的治理标准：一是自发现“僵尸车”六十日无人处理即认定为无主车，由属地社区组织和居民10人以上说明“僵尸车”的特点和负面影响等提交给管理中心；二是多部门的权责分工；三是将“僵尸车”按标准程序处置。3)反馈阶段：严格按照治理方案规定的标准处理城市“僵尸车”。4)标准反馈：对执行过程中存在的问题进行修正(原文中未做详细阐述)。5)标准形成：形成“疑似遗弃机动车治理标准”。6)持续治理和推广：将该标准持续应用于“僵尸车”治理过程中，并适时进行推广。

“僵尸车”标准化治理的成功之处主要在于：一是引入社会组织、群众加入到僵尸车治理过程中，形成“有限政府”的多元治理格局；二是增加制度供给，填补法律不足，让治理过程合理化、各项工作有制度可循；三是治理精细化，出台无主机动车认定标准，明确各部门的权责分工，保证治理的有效性；四是将科技手段应用到标准化治理过程中，利用远程视频监控、数据信息共享、执法实时监督等技术提高了标准化治理的效率[18]。

“僵尸车”成为城市顽疾的症结在于政府相关法规、制度的缺失和私人所有权的矛盾。杭州市上城区将标准引入这一空白地带，制定发布了《影响公共利益的疑似被遗弃机动车处置工作规范》区级地方标准，并通过政府令的形式保证了标准的权威性，是社会治理领域标准化治理的典型案例。另外，上城区以填补空白和优化模式为目的，建立了包含154项社会标准的“城市管理与公共服务”标准体系，涉及养老、教育、医疗、行政审批等，其中多数为首创。很多百姓关心的细节问题用现行法律法规制度无法解答和处理，但在上城区“城市管理与公共服务”标准体系中，都能找到对应的处置办法和管理服务规则。另外，上城区还推出了“互联网+标准”模式，通过标准运营平台实现了“标准落地、程序可控、自动留痕”。

从案例分析可以看出，相关部门通过标准体系的建立与实施，对政府具体职能的标准化，可以弥补现行法律法规条款中的空白与执行中的缝隙，使每一项具体事务都有标准可依循、可操作、可检查、可评价，保证各项行政职能得以统一、规范、明确地履行。

六 结语与讨论：社会治理视角下的标准化治理瓶颈与破解

党的十九大报告提出，到2035年“现代社会治理格局基本形成，社会充满活力又和谐有序”，并提出了打造“共建共治共享”的社会治理格局的总体要求[19]13。对此，我们必须在全面深入研判中国社会治理需求和当前社会治理困境的基础之上，探寻适应中国国情和中国社会发展阶段的社会治理的方式方法。

为了更加有效、及时和精准地回应人民群众的社会诉求，填补法治之下的空白和克服德治的强弹性及行动者治理的随意性；为社会治理提供制度以形成可以复制推广的治理方案，提高政府的社会治理能力和治理成效，本文尝试在政府社会治理过程中引入了“标准化治理”模式。标准化治理的必要性建立在当前“依何而治”的制度供给的不足之上，由于其自身的多元性、灵活性、高效性、可复制性等特点，可以推进社会治理规范化和制度化，可以使治理资源发挥最大效应，输出可持续、可推广的制度成果。同时，本文还构建了标准化治理的一般过程，即问题识别、标准拟定、标准反馈、标准修正、标准形成和标准扩散六个阶段。

近年来，有些地方和部门已经尝试将标准化治理应用到社会治理中，制定了一批民生领域的先进标准，为标准化治理积累了宝贵经验，但是大多为碎片化的探索和尝试，建立社会治理的标准化体系仍然任重道远。标准化治理从市场领域扩散到社会治理存在着一条鸿沟，即认为社会治理问题复杂多样无法引入标准化治理，这实在是误解了标准化。标准是一种能够对社会问题灵活反应、动态调整的制度。社会治理领域对标准化认识不足导致了标准化治理在社会治理的应用中存在诸多瓶颈：一是标准化治理在社会治理中缺乏一定程度上的合法性。比如，标准化治理在社会治理中的定位在哪里？标准出台权威性如何？标准是否能够得到有效执行？这些与标准化治理合法性相关的问题都亟待回应。二是缺乏标准化人才。缺少专业化人才则难以将近些年，以政府为核心的传统的一元社会管理模式逐渐向多元互动的社会治理过渡，社会治理水平不断提高，并形成了依法治理为核心，德治、行动者治理等治理手段为辅的治理模式，但由于法治的刚性和不完备性以及德治、行动者治理的强弹性和随意性均难以适应多元化的、动态的社会诉求，社会治理困境开始逐渐显现。精确量化的社会治理领域问题转化为标准化的治理过程。三是多方参与的标准形成机制尚未建立，非政府参与的标准化治理案例几乎没有，没有形成政府、社会组织、群众等多元治理格局。[20]

为了提高政府社会治理水平，充分发挥标准化治理作用，产生更多完备的标准体系，根据本文的研究发现，结合我国标准化治理实践，我们提出如下建议：首先，加强标准顶层设计，确立标准化治理的合法性地位。推进国家治理现代化应高度重视我国标准化治理体系建设，各部门应推动成立相关的标准化委员会，组织开展所辖领域的标准制定工作。其次，加快培养和发展标准专业人才，推进标准化治理实践，建立起标准化治理体系。再次，充分发挥社会自治组织的作用，比如行业协会、专业协会，搜集、整理各种具体的标准需求，并且探索形成行业内系列标准。最后，加快将已经成熟的行业标准或者地方标准上升为省级、国家级标准，让标准发挥更大的积极作用。

中国特色社会主义进入了新时代，新时代的社会需求更加多样，价值取向更加多元，社会矛盾更为多发。相应地，新时代的社会治理正朝着多元治理主体、多样治理方式、规范互动的治理过程转变。从满足宏观社会需求的一刀切式社会管理转向回应微观的个性化需求的社会治理过渡，这正是十九大提出的“共建共治共享的社会治理格局”的题中之意。 标准化治理作为社会治理的一种新思路、新方法，能够加强政府和其他社会主体的互动，有效激发社会活力，形成多元参与的社会治理格局，同时能够增加社会治理的制度供给，推动社会治理制度化和规范化建设，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。