杨凌示范区食品安全监管工作存在问题与对策研究

本文分析了杨凌示范区食品安全监管工作问题与对策研究。监管问题存在人员分配不合理，监管力量不足；跨部门合作机制不健全，职责不明；食品监管系统机构改革频繁，稳定性不足；食品监管系统机构晋升渠道不畅；事权划分不明，基层工作压力大的问题。可通过调整人员分配与组织架构、完善运行机制、完善食品安全法律体系、梳理晋升通道、完善食品安全法律体系、增强监管体系的稳定性、建立和完善食品安全风险管理及构建食品安全社会共治格局等方面进行改进。

杨凌农业高新技术产业示范区是一个国家级农业高新技术产业示范区，杨陵区人民政府辖区范围内有三个街道办事处（杨陵街道办事处、李台街道办事处、大寨街道办事处）、两镇（五泉镇、揉谷镇），55 个行政村，23个社区。食品安全监管方面，杨凌一直都在全省前列，该地区食品安全监管体系在全省都有示范作用。2010～2019年，杨凌示范区市场监督管理局的案件办理清理，期间，共受理食品类投诉举报823 件，近年来，案件办理数量和罚没金基本呈不断增长趋势。因此本文分析了杨凌示范区食品安全监管工作问题与对策研究。

调查研究情况

调查目的与调查对象：本研究采取问卷调查的形式对基层监管所工作人员和社会公众分别进行调查。

调查内容：了解群众对食品安全监管工作的基本感受、对打击食品违法行为的执法力度的满意程度，了解群众的心理特点、倾向以及关注领域，了解群众对监管效果、餐馆卫生状况、物价、投诉举报渠道是否畅通等方面的满意程度，以及对加强和改进食品安全监管工作的建议等。在针对工作人员的调查问卷中，通过对下设5 个监管所工作人员和参与食品安全监管业务相对较多的其他职能部门以及各镇、街道办、村社会监督员进行调查，了解食品安全监管工作机构的设置及运行是否高效、制度制定及执行是否到位、监管是否规范，工作力量配备是否充足，宣传工作是否到位、工作人员的文化程度、专业素质是否满足岗位需求等问题，为进一步分析杨凌示范区食品安全监管工作中存在的问题及其原因提供依据。

调查设计与样本分析：针对社会公众的调查问卷共发放300 份，收回273 份，其中有效问卷273 份，有效率约为91%。

食品安全监管体系存在的问题

人员分配不合理，监管力量不足

杨凌示范区市场监督管理局全部在编人员都用于食品监管的话，每名监管人员需要对2069 人的食品安全进行监管。而整个示范区辖区不同街道面积与发展情况都有一定差异，因此监管所需要担任的监管任务也有较大差异，这就导致一些地方的监管人员配备根本无法满足实际监管需求，同时示范区缺少科学、合理的安排。

跨部门合作机制不健全，职责不明

食品安全涉及到从田园到餐桌的整个产业流程，为使食品安全问题得到有效保障，就必须要使各个部门都能够将本职工作做好[1-2]。因为不同部门彼此是平级单位，想要对其他部门进行领导根本不可能，若是在整个监管工作中，一些部门的监管工作不到位，就会出现“木桶效应”，影响监管工作的整体质量。调查中发现，工作人员在实际工作中，对食品安全监管工作任务的了解程度并不理想。在对工作人员关于“对食品安全监管工作了解程度”的调查中，“非常熟悉”和“基本熟悉”占34%，“不太熟悉”的占48%，“不熟悉”和“很不熟悉”的占18%。在对工作人员关于“对食品安全监管工作职责了解程度”的调查中，“非常熟悉”和“基本熟悉”占46%，“不太熟悉”占38%，“不熟悉”和“很不熟悉”占16%。在对工作人员关于“对《食品安全法》及监督检查工作要点了解程度”的调查中，“非常熟悉”和“基本熟悉”占42%，“不太熟悉”的占52%，“不熟悉”和“很不熟悉”的占7%。在对工作人员关于“对食品安全违法案件查处办法了解程度”的调查中，“非常熟悉”和“基本熟悉”占32%，“不太熟悉”的占40%，“不熟悉”和“很不熟悉”的占28%。可以看出，食品安全监管涉及部门的工作人员对食品安全监管工作该怎么做的了解程度均不高。

食品监管系统机构改革频繁，稳定性不足

虽然进行改革是好事，可是屡屡进行相应制度法规的调整与改进，会使监管人员的工作难度进一步加大。每一次改革，监管人员都需要再一次适应监管环境，这种情况下监管工作的展开就会面临较大难度，这直接影响了监管人员工作积极性。同时一些新入职的员工想要胜任食品安全监管工作，至少需要一年多的时间。因此，改革虽然对其发展有一定促进作用，但是过于频繁的改革势必会影响整个系统的运行与发展。

食品监管系统机构晋升渠道不畅

基层监管所的干部不能直接提拔到示范区层面，唯有参加遴选考试，经过层层选拔才能交流提拔，加之由于机构改革，三个部门合成的市场监管局人数众多，近几年也不会再增设新的职位。同时，职务不能上升，工资也就无法增长，将面临精神和物质双重损失。干劲足，在工作中才能拼劲全力，甚至主动加班，力求把成绩干出最好，期望得到组织的更多认可和进步机会。

在对工作人员“鼓励激励措施多”看法的调查中，“非常不同意”和“不同意”的占60%，“一般”的占26%，“比较同意”和“非常同意”的占14%；在对工作人员“提拔交流机会多”看法的调查中，“非常不同意”和“不同意”的占50%，“一般”的占34%，“比较同意”和“非常同意”的占16%。鼓励激励机制欠缺，很少有提拔交流的机会，工作人员积极性不高，认为专业素质不够高，现有的工作经验足以应对当前工作，拼劲不足。

事权划分不明，基层工作压力大

国内关于食品监管的相关规定，仅仅是对各部门监管事权进行了原则性规定，对不同层级监管职责的法律规定并未完善。这种情况就导致示范区在食品监管体系方面横向仅明确了市场监管、农业、林业、水利以及公安等部门的监管职责，纵向没有对区级机关以及乡镇派出机构职权进行明确，在进行具体监管的过程中，出现了区级机关到乡镇彼此之间层层下压。巨大的工作量导致监管机构的工作压力十分大，这种重压下，一些基层管理人员监管行为就会出现扭曲的情况，有些人将本来应当进行专业监管的工作变成面上工作，这导致监管效果受到严重不良影响。

完善食品安全监管体系的对策和建议

人员分配方面

就杨凌示范区而言，人员配备方面区政府可以根据当前的规划要求，保障监管人员与常住人口比例为3 人/万人的标准。同时考虑其辖区范围内各镇街的情况，适当增加食品监管部门的公务员招录名额，以使食品监管工作人员数量得到进一步提升，进一步增强监管力量。同时杨凌示范区的食品安全监管体系构建中，需要考虑当地常住人口数量、监管人员负责监管面积、监管人员所监管的单位数量等作为标准。

运行机制方面

加强不同部门之间的分工协作：由于食品安全监管涉及到多个部门，不同部门之间沟通以及协作十分重要，委员会就可以发挥其协调与领导作用。因此建议委员会对自身职能的发挥给予重视，通过自身作用的发挥，使不同部门之间进行良好交流与互动。还可以通过食品产业链各环节专家的任用，做好食品安全监管工作的协调以及管理工作。

明确层级之间的职责：杨凌示范区的食品安全监管可以采取属地管理责任的形式进行，通过坚持问题导向，实现责任可量化、可操作以及可检验的形式，将不同层级监管责任进行明确，防止上级部门仅仅进行文件传递，而下级部门工作过多的情况。

组织架构方面

首先，在具体组织架构建立方面，应当明确具体应当由哪一个部门负责食品安全委员会的日常工作，将督促落实食品安全监管责任的职责有效落实；其次，应当对质检部门以及农业部门食品检测工作进一步明确，包括所负责检测的品种、频率等。将市场监管部门的监管范围进行明确，以做到全面监管、避免重复监管的情况出现。

晋升通道方面

建立更为灵活的人才管理体制机制。推动机关和基层干部双向交流任职，把基层工作经验丰富、表现优秀的干部交流到上级单位工作，把素质高、能力强、实绩突出的机关优秀年轻干部，选派到基层一线岗位历练成长。大力推进基层干部轮岗交流，加大乡镇(街道)之间、乡镇(街道)和区直单位之间干部交流力度。对在乡镇累计工作满20 年或在乡镇工作时间较长且年满50 周岁，经组织同意，可根据本人意愿优先安排到直属机关事业单位或离家庭居住地较近的乡镇(街道)监管所工作。

完善食品安全法律体系

增强法律的适用性：这个问题就需要各个省市考虑本地区的实际情况，进行配套的规章制度完善，进行实施条例以及细则的细化，以使监管工作可以获得相应的法律作为保障。在具体监管中，各个部门应当对以往工作的总结给予重视，通过工作经验总结进行规章制度确定。

完善预防性食品安全监管制度：建议国内食品安全监管工作以食品安全法为核心，进行预防性监管制度的构建与完善，使食品安全监管从事前、事中到事后都可以得到全面综合监管。

增强监管体系的稳定性

在近几年改革的过程中，国内食品安全监管体系也在不断完善，市场监管总局的成立，提升了食品监管集权特征，使工作方面交叉重叠情况减弱，进一步进行责任明确，提升了执法的一致性，将行政成本费用降低。这对食品监管工作中监管权力分散的问题解决有一定促进作用。在当前的改革完成以后，食品监管工作逐步进入到稳定时期，这个阶段政府应对食品监管体系改革后的稳定性进行保持，节能型相关安全体制以及机制的完善，对不同层级职责进行明确，在稳定中求发展，确保食品安全稳定运行[4]。

建立和完善食品安全风险管理

将有关信息进行及时发布，让消费者以及与食品利益相关的人员都可以共同参与到管理中。同时要进行科学监督以及评估机制的构建，保障风险管理信息来源的可靠性，结合科学的分析，达到对相关信息合理分析，为管理者提供决策依据的目的。

构建食品安全社会共治格局

为促使食品安全社会共治得到更好的改善，可以从以下几个方面入手：一是食品行业协会应当进行行业规定的构建，并形成行业规范与奖惩机制，进行食品安全信息技术等服务提供，为生产经营者提供针对性的生产以及经营指导。二是消费者协会以及其他消费者应当对违反食品安全法规定、对消费者合法权益进行侵害的行为进行监管。三是建立食品安全举报奖励机制。四是构建食品安全信息发布机制。五是提高食品安全监管队伍的专业化水平，设立以食品安全协管员、信息员为基础的专业化检查员制度。六是建立食品安全职业化检查员制度。各级政府可设立食品安全协管员和信息员的职业化检查员制度[4-5]。

总之，在杨凌示范区食品安全社会共治方面虽然做出了一定努力，但是还需要进一步进行改进与完善。