21世纪以来我国全民健身发展轨迹考察与未来展望

汪 锋，丁伟胜

改革开放尤其是进入21世纪以来，我国全民健身事业发展成就辉煌，在满足国民体育健身需求，提高国民健康素质，促进社会发展中发挥了重要作用。当前，“四个全面”战略布局、健康中国战略、全面建成小康社会等目标任务的提出既为全民健身营造了有利的发展条件，也对其提出了更高的建设要求。2016年5月《体育发展“十三五”规划》颁布，明确了“十三五”时期进一步落实全民健身国家战略，促进群众体育全新发展的目标。6月，国务院印发《全民健身计划(2016—2020年)》，提出实现“支持国家建设目标和全面建成小康社会相契合的全民健身公共服务体系，搭建政府主导、部门协同、全社会共同参与的全民健身发展格局”。10月，《健康中国2030规划纲要》颁布，明确要求体育要深化改革，优化供结，补齐短板，积极适应与满足大众的体育需求。新形势下，梳理和审视21世纪以来全民健身事业发展历程，分析总结经验，厘清发展瓶颈，进一步把握发展机遇，明确全民健身未来重点发展方向及对策措施，对推动全民健身事业不断取得新进展、新成效，形成全民健身新时尚，贯彻实施全民健身国家战略，服务健康中国建设，促进全面小康社会建成等具有重要的战略意义和时代价值。

1 21世纪以来我国全民健身发展轨迹考察

1.1 历程回顾

全民健身作为我国社会主义建设事业的重要组成部分，其自身发展与社会环境的变化息息相关。在社会发展的不同时期，经济基础、政治环境、价值取向、公众需求等呈现出不同的发展特点，这使得全民健身的建设内容、发展要求等表现出明显的阶段性特征。进入21世纪以来，在不同的发展背景和政策措施引领下，我国全民健身事业大体经历了三个发展时期(见表1)：

第一，坚持和谐可持续发展理念，抓住北京奥运会举办契机，开展落实“全民健身与奥运同行”主题活动时期

21世纪“和谐、可持续发展”成为我国实现发展目标与落实改革举措的共性核心理念。2001年北京申奥成功不仅为体育事业建设打下了良好的基础，而且也为普及和提高相结合，实现群众与竞技体育协同发展，进一步提升全民健身发展水平提供了难得的契机。如何借奥运会筹办的东风，实现全民健身与竞技体育的协调发展成为这一时期国家思考体育发展的重点之一。在此背景下，2006年政府先后发布《关于组织开展“全民健身与奥运同行”系列活动的通知》、《“全民健身与奥运同行”系列活动实施意见》，正式拉开了“全民健身与奥运同行”的序幕。为提升全民健身发展水平，2007年全国群体工作会议将“全民健身与奥运同行”系列主题活动的精心组织与实施列为年度群体工作的重点之一；国家体育总局办公厅将“全民健身周”扩展为“全民健身月”，进一步拓展了全民健身活动范围；2008年全国群众体育工作会议则进一步明确了开展“全民健身与奥运同行”活动的要求，提出坚持全民健身与奥运重要时间节点、活动相结合，坚持活动与建设并举，重在建设、互促互为的工作原则，结合实际，突出重点，借奥运之势实施活动，借活动之机带动健身，借健身之潮服务群众。

表1 21世纪以来我国全民健身发展历程

这一时期全民健身工作的第一要务是“发展”。政府希望借助全民对北京奥运会举办的关注度，激发国民体育健身热情，形成全民健身实践，以达到竞技体育与全民健身互帮互持、和谐共进的目的。截至2008年底，我国建成的体育指导站、社区体育健身俱乐部分别为21万个和237个，开展规模较大的群众体育活动近150项(仅07、08两年)。但这一时期由于对全民健身核心因素——“人”的关注相对较少，也产生了一些阻碍全民健身发展的深层次问题，如大众参与全民健身意识不高、全民健身设施及活动与公众需求匹配性较差等。同时，对全民健身物质发展和建设速度的过度重视，也导致了相应制度建设的落后，全民健身管理水平有待提升。简而言之，这一阶段全民健身建设成果显著，但“粗放型”发展特征明显。

第二，贯彻以人为本发展理念，实现体育强国建设目标，颁布并实施《全民健身条例》、《全民健身计划(2011-2015年)》发展时期

在北京奥运会总结表彰大会上，提出了将奥运会激发的公众体育热情维持下去，坚持以人为本，形成健康文明生活方式，进一步加速推动我国体育强国建设的要求。以促进人民体质提升、生活质量改善，实现、维护和发展好最广大人民基本体育利益为目标的全民健身事业，作为体育强国建设的重要内容之一受到政府的日益重视。为建成体育强国，满足公众不断提高的健身需求，以《全民健身条例》、《全民健身计划(2011-2015年)》(以下分别简称《条例》、《计划》)两个代表性文件的出台为标志，全民健身进入了新的发展阶段。2009年我国全民健身领域第一部专门的行政性法规《条例》颁步，它的出台标志着全民健身正式步入法制与规范化时代。2011年2月《计划》正式出台，对今后五年全民健身的工作目标、任务、保障措施等进行了系统规划，同年4月《体育事业发展“十二五”规划》出台，进一步明确了《条例》、《计划》在新时期全民健身发展中的纲领性地位。

这一时期政府依托奥运会举办所激发的大众体育热情，大力发展全民健身事业，并将工作重点放在了两个方面：一是提升民生性。“服务为民”成为全民健身工作的理念指导，公民的身体健康及幸福生活与全民健身紧密相连的规定阐明了政府确立民生体育思想、提出保护公民体育权益的起点与依据，保护公众参与体育锻炼合法权益的要求则体现了政府秉持以人为本，关注民生，服务为民的实践承诺。二是增强科学性。全民健身相关发展指标日渐“量化”，《计划》中诸多发展目标的提出不再是主观的定性描述而变成了客观、量化的数字指标；经过这一时期的发展，全民健身的民生性和科学性得到显著提升，但在的具体落实方面还存在一定的技术和制度瓶颈，如服务体系建设不完善、健身指导标准未出台等。

第三，践行“五大”发展理念，服务健康中国建设，全民健身上升为国家战略时期

十八大以来习近平总书记强调要将体育事业发展放到促进全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的战略高度加以理解。十九大做出了我国经济社会发展矛盾转变、建设社会主体现代化国家的重大政治论断，以此为基础习近平总书记提出要把握机遇大力发展以人民为中心的体育，开启了体育事业发展和体育强国建设的新征程。人们对体育的认识除去原有的精神激励及体质增强功能之外，其产业功能、经济价值功能、素质塑造功能、社会融合功能等也越来越被人们所重视。在此背景下，政府在2014、2015年先后提出了全民健身国家战略和指导新时期经济社会发展的“五大”理念，为相关部门在更高层次上谋划体育发展、实现体育新兴功能、解决发展固有弊病提供了方法论指导。

1.2 发展启示

1.2.1 以发展环境为依托，把握机遇，顺势谋划全民健身转型升级

以发展环境为依托，把握机遇，顺势谋划全民健身转型升级是21世纪以来全民健身发展不断取得新突破的关键之一。进入21世纪以后，全民健身事业经历了北京奥运会的筹办和举行、后奥运时期体育强国建设、实施全民健身国家战略三个重要的发展机遇期。借助北京奥运会的组织筹备，开展实施了“全民健身与奥运同行”系列主题活动，政府因时制宜出台了《条例》和《计划》引领全民健身发展，加速体育强国建设目标的实现。进入“十三五”时期经济社会发展新形势对全民健身事业提出了新要求，隐藏在全民健身“体内”的产业功能、经济价值功能、素质塑造功能、社会融合功能等逐渐显现。

1.2.2 以格局构建为目标，整合资源，多方协同促进全民健身发展

一直以来，政府在我国全民健身发展中扮演着至关重要的“角色”，但是随着时代进步和社会发展，以政府为中心的建设模式其“弊病”日趋显现。为解决此问题，21世纪以来体育部门越发重视通过构建政府主导、部门协同、全社会共同参与的“大群体”工作格局，整合各方资源，多方协同促进全民健身发展。1)积极发挥政府主导作用，如自2011年提出全民健身“三纳入”要求后，两年时间其全国覆盖率已达到97%，全民健身经费投入达到197.59亿元；2)积极促进部门协同工作机制的形成，如在体育设施建设规划方面，体育部门与规划、国土、住建等部门协同，在全民健身重大建设项目和资本投入方面，体育部门与财政和司法等部门达成协同，在体育公园建设方面，体育部门与城管、国土及园林等部门实现协同等；3)积极发挥社会力量，政府先后出台了各类政策法规，厘清各体育管理单位的权力边界，减少行政审批，拓宽市场准入条件，落实行业协会、商会与行政机关脱钩工作，经过多方努力政府主导、部门协同、全社会共同参与的全民健身“大群体”工作格局初步形成，成效逐步显现。

1.2.3 以模式完善为抓手，多方并重，着力提升全民健身工作规范

顶层规划引领、底层方案执行、实施效果评估的“三位一体”工作模式在全民健身发展中同样发挥着重要作用。21世纪以来政府着重加强了这两个工作环节的“查缺补漏”工作。比如2006年为了贯彻实施“全民健身与奥运同行”主题活动，体育总局办公厅专门出台了指导活动开展的实施意见，明确了活动开展的主要措施；2015年国家体育总局依据《计划》中的评估要求，采取相应措施，引入第三方评估机制，对《计划》进行了全方位评估，并以评估结果为基础结合专题研究，设计编制了《全民健身计划(2016-2020年)》，提升了新时期全民健身工作的针对性和可操作性。

2 新形势下全民健身发展的机遇与瓶颈分析

2.1 发展机遇

2.1.1 “四个全面”战略布局为全民健身发展夯实制度基础

“四个全面”战略布局的颁布实施，为新时期全民健身发展枢纽环节的把握、核心领域的确定、主攻方向的明确发挥了重要的引领作用。全面建成小康社会为全民健身发展提供目标指引，如何借助全民健身国家战略推动全面小康社会建设必将成为社会发展的重要议题；全面深化改革为全民健身发展提供动力源泉，破除制约全民健身发展的体制机制性障碍必须依靠改革，通过改革明确各职能部门的责任担当，借助改革形成政府、市场、社会组织“多元协作”的合作模式，依靠改革落实全民健身公益性、均等性、基本性、便民性的发展要求；全面推进依法治国为全民健身提供法治保障，在全面推进依法治国建设理念的指导下，由于法律法规不健全、配套体制机制不完善、法制宣传不到位、监督检查力度欠缺、司法纠偏和补偿制度缺失产生的全民健身应有效力丧失问题必将会得到有力解决。

2.1.2 “健康中国”战略实践为全民健身发展突破认知障碍

在十八届五中全会上政府提出要建设“健康中国”，全民健身作为“健康中国”建设的重要内容，相关任务措施的明确为我国全民健身的发展提供了重要机遇。在“健康中国”理念的传播和影响下，大众对健康的认识必将更为系统和深入，体育所具有的推动健康关口前移、治疗预防疾病、延长健康寿命等功能将会被更多的人所熟知，这有利于逐步转变人们传统认知理念对体育形成的诸多偏见，拓宽公众对以药膳为代表的促进健康措施的单一选择，带动更多的人参与到全民健身的浪潮之中。简而言之，“健康中国”战略部署的贯彻实施促进了人们体育观念的改变、带动了人们体育需求的提升，这必将有利于全民健身浓厚社会氛围的形成，推动全民健身的广泛普及，促进全民健身新发展。

2.1.3 信息化、全球化、网络化交织共进为全民健身发展提供技术支撑

科技革命的加速推进，推动了颠覆性技术的出现，为实现社会发展新飞跃提供了突破口，特别是以信息科技、生物环境、生命科学、新材料新能源、系统集成等为代表的一批前沿学科，以移动互联网、物联网、大数据、5G技术、智能路由器等为代表的新互联方式的出现和革新，正在极大地改变着人们的生产生活方式。与此同时，“中国制造2025”和“互联网+”计划的推行落实，为科技成果服务和应用于我国社会事业和体育事业发展提供了机会。新兴科技成果在全民健身领域的应用必将会带来全民健身发展手段的巨大改变，为创新全民健身管理方式，完善全民健身政策决策机制，促进全民健身智能化、精细化、科技化发展提供了机遇，也为孕育诸如“互联网+全民健身”等体育新兴产业，催生经济发展新的增长点带来了机会。

2.2 发展瓶颈

2.2.1 技术瓶颈

我国全民健身却存在诸多缺陷：1)在全民健身领域如何贯彻落实“四个全面”战略布局、“五大”发展理念，目前尚未能够做到心中有数；2)体育为人民服务是政府开展全民健身运动的根本目的，目前尚未有效果显著的措施出台；3)全民健身作为一个系统性工程，单靠体育部门的单打独斗很难满足其多样化的发展要求，如何依托人民、社会和相关部门，把“大群体”格局贯彻到底却没有明确的技术指导。

2.2.2 制度瓶颈

体制机制问题一直是限制我国全民健身实现跨越式发展的重要原因之一。自1993年原国家体委《关于深化体育改革的意见》颁布并明确打造与现代体育发展规律相契合、政府管控、依托社会、自我发展、体育体制活力充裕、运行机制良性循环的建设目标后，政府一直在着手进行体育行政机构组成和机构职能等方面的改革。然而对政府、社会、市场三者之间关系的确定，用何种方式来改革体育社会组织，推进全民健身突破性发展等方面还存在制度性障碍。

2.2.3 观念瓶颈

所谓全民健身发展的观念瓶颈就是如何从治理的视角规划和设计全民健身事业的发展。自20世纪90年代开始，治理理论在西方国家逐渐繁荣起来，受此影响全球政府管理体制也逐步呈现出从管理走向治理的变革趋势。在我国，经济社会建设从管理走向治理是历史发展的必然选择，全民健身的发展也同样如此。全民健身技术瓶颈和制度瓶颈的突破，其实质就是政府实现对全民健身从管理向治理的转变。

3 全民健身未来发展的重点方向探析

3.1 借助全面深化改革，形成全民健身发展新局面

据2014年全民健身活动状况调查公报的相关数据显示，城乡居民在体育锻炼意识、体育健身积极性、经常参加体育锻炼数量、人均体育消费水平、花钱买健康等意识和行为上的指标都有了显著的提升。这种发展模式的弊端存在群众体育与竞技体育的非协调发展、体育供给与公众需求矛盾的激化、体育社会组织建设不利等问题。在党的十八届三中全会提出通过全面深化改革推动我国治理体系和能力现代化建设，为我国全民健身发展格局的构建和问题的解决提供了全新的思路与对策。

3.2 抓住冬奥会发展契机，形成全民健身发展新时尚

2015年7月北京—张家口击败阿拉木图成为了第二十四届冬奥会的举办地。冬奥会的成功申办在推动我国冰雪运动竞技水平提升的同时，也拓宽了我国全民健身发展的路径。冬奥会的申办和筹备提高了公众开展冬季运动的意识，丰富了全民健身运动的内容，对我国全民健身的发展产生了积极影响。此次冬奥会的举办也应继承和发扬北京奥运会的这一成功经验，根据目前的发展形势和实际需要，通过规范程序，及早研究设计出“全民健身与冬奥同行”或体现其基本内涵的政策，借冬奥会举办之机，推动全民健身发展新突破。

3.3 对接国家重大战略，开辟全民健身发展新途径

进入21世纪后，国家颁布了一系列旨在促进民生发展的重大国家战略。以“一带一路”战略为例。“一带一路”在战略内容上涉及政策、道路、贸易、货币、人心五大沟通；在战略布局上它包括三条主线，涵盖国内由东至西18个省(区、市)，国际上亚、非、欧三大洲的62个国家。战略区域内政策上的相通也为国与国、省与自治区及市之间全民健身协同合作构建了良好的基础，我国东部城市(如上海)可以借助政策辅助西部省市(如新疆)的全民健身发展，我们也可以借鉴中东欧国家和俄罗斯较为成熟的职业体育和商业体育组织发展我国的全民健身。

4 进一步优化全民健身发展的策略思考

4.1 开展全民健身“三级联创”活动

所谓三级联创是指在省、市、县三级行政单位开展体育强省、体育强市、体育强县创建工作。全民健身的“三级联创”工作，有利于把各方面的资源动员起来去推动和服务全民健身发展，有利于促进各级党委政府把全民健身工作作为民生工程来实施，有利于形成全民健身工作规划，完善全民健身实施措施和监督评估指标体系，凝聚全民健身发展的强大合力。当前浙江省温州市、湖南省益阳市已经在着手三级联创工作的实施，就温州市的建设情况来看，通过三级联创工作，全民健身的发展真正体现了“大群体”格局下，体育部门牵头、各相关部门职责明确、全社会共同参与的工作运行机制。为了更好的推动“三级联创”工作，政府部门需要通过出台《全民健身三级联创工作实施指导意见》、《全民健身三级联创工作实施方案》、《全民健身三级联创实施工作评价指标体系》等政策文件，加强对我国全民健身三级联创工作的指导和评估工作，确保创建工作的有序开展。

4.2 推动全民健身融合发展

全民健身的融合发展是时代发展的大趋势，通过加强全民健身与卫生、教育、文化、科技、旅游、养老等领域的融合，推动其在发展规划出台、场地设施建设、活动赛事打造、装备研发设计、宣传营销推广、复合型人才培养等方面整合力度。通过实施“+体育”，在保障政府提供基本体育服务的基础上，借助社会、市场的力量，满足广大群众多样化的健身需求，比如引导各类市场主体投入全民健身，大力扶持具有良好信誉、专业性较强的市场主体，充分发挥其活动组织、健身指导、人员培训等方面功能，支持其在全民健身中提供个性化、多元化服务，满足公众日益多元、迅速增长和不断升级的体育需求。通过实施“体育+”，不断提升全民健身发展的质量和水平，比如将大数据技术运用到全民健身之中，通过对大众体育需求的分析针对性地提供相关服务；在运动休闲特色小镇建设中，充分挖掘当地文化特色并进行融合，形成独具特色的运动休闲特色小镇文化，提升运动休闲小镇发展竞争力；在全民健身中加大科学健身指导投入，提升公众全民健身效果。

4.3 借助科技助力全民健身发展

科技在运动促进健康创新发展中，具有不可替代的引领和支撑作用。在全民健身中要注重借助科技的力量实现发展的转型升级。第一，可在全民健身发展中设立科技攻关项目，吸引具有相关背景的人群和单位参与其中，重点研究通过健身提高免疫力，解决慢性病的机理、方法等基础理论和前沿技术，构建具有中国特色的运动处方库。第二，通过体育部门和科技部门的协同合作，共同实施体育领域科技创新战略研究，并将其纳入国家“十三五”科技创新规划体系之中，协同推进体育科技创新体系建设，联合推动体育科技体制机制改革。第三，借助国家科学健身大数据中心及全民健身重点实验室的筹建、将高新科技引入全民健身中心等措施，针对全民健身存在的重点问题进行科技攻关，提升全民健身的科学化、精细化水平。此外，还要通过各种手段支持现代科技成果和信息技术在全民健身领域的转移与应用，促进新一代信息技术，如云计算、大数据、人工智能等与体育服务、运动装备制造的融合创新。