全球化时代城市的转型发展

周伟林

城市的演化类型

从上海乘坐高铁往北，沿线扑面而来的是连绵不断的城市群。苏州现有1100万人口，如果与拥有2400万市域人口的上海加在一起，已经比目前其他任何排名世界前列的城市的人口还要多。穿越这个巨大的城市蔓延区，感受这是一片彼此相邻或相连的城镇集群，全然融为一体。无尽的高楼，无尽的工厂，要不就是已先通车的马路和待开发的新区，农村快速被蚕食，村庄和农田（大棚）只是镶嵌其中。穿过苏、锡、常，过了镇江开始有丘陵和田野，南京又是繁华之地。一过长江，在安徽地界，是大块的自然景观，无边的农田，朴素的村庄，还有农民自家土地上塔形的坟墓，和冬日里树叶落尽林子里远近一只只醒目的鸟巢。合肥又是一个高潮，到处是建筑工地，周边几个县城规模不大，远远望去也是高楼林立。从上海往南走，经杭州跨钱塘江折向东面的绍兴、宁波，沿途同样是规模巨大而密集的城市群……

彼得·霍尔爵士将世界上的城市分为三类：一类是发达国家“应付老龄化的成熟城市”，这类城市的特点是人口总量稳定或者下降，经济成长和转型缓慢，并且有处理环境问题的相关资源;一类是“对付非正式超限发展的城市”，包括撒哈拉沙漠以南的非洲和印度次大陆的许多城市、绝大部分伊斯兰中东城市，以及拉美和加勒比地区的某些贫困城市等，其特点是人口总量快速增长（包括迁移和自然增长），经济严重依赖非正式行业，贫困现象非常普遍，环境和公共卫生等基本问题突出、管理困难;还有一类是“应付奋力成长的城市”，主要分布在东亚、拉美、加勒比和中东地区。中国大部分的城市属于这一类型，其特点是人口总量增长率在递减，某些城市还面临老龄化的前景;但这些城市经济增长依然迅速，同时也面临经济增长所带来的环境和其他社会问题。[1]

如果从全球化历史、发展阶段和演化机制的角度分析，可以将欧美发达国家城市称为先行演进型城市。当然其中也存在差异。拿英美两国来说，英国城市的特征是市民社会、率先工业化、资源的全球配置、海外殖民和移民;我们看到的特点就是历史与现代有机结合，街道尺度紧凑，城市中心繁荣，田野有乡愁;城市体系（产业、人口、交通）配置合理;伦敦是世界城市，其他小城市是网络节点，旅游城市如溫莎、巴斯，教育城市如牛津、剑桥，购物如比斯特，分工明确。因为先行，英国城市转型可得先机，如曼彻斯特、利物浦成功转型。利物浦最早是贩卖奴隶的港口，曼彻斯特则是工业革命的发源地，这些城市经历了从辉煌到衰落，现在又变得十分怡人。如果城市有年龄的话，它们应该属于有智慧的中老年阶段，阅历深厚，精致又保持着活力。这些城市里几百年的建筑都留下来了，街道是在汽车化之前建成的，尺度比较窄，适合于人们步行、购物和休闲旅游。而发展中国家的许多城市中，大量新城从年龄上讲还是个年轻人，每天需要进食大量高热量的东西，吃得多排泄得也多，才能够维持生长;由于身体长得快而衣服不够大，就需要不停地拼接补丁，要扩大城市体量。那些上了年纪的有智慧的城市就不需要这么着急，它所有保留下来的东西都是资本品，是有价值的好东西。它只要稍微加入一点点能量，就可以在全球化进程中优雅生存。这一类城市可以说是城市发展全过程演绎得比较好的城市。

与英国城市不同，美国的城市发展主要是在汽车化的条件下加速完成的。其特征是历史较短、标准化流水线生产、私人汽车、城市蔓延，在全球化布局下形成了作为跨国公司总部的世界城市。美国毕竟是个移民国家，不像英国那样依靠全世界的殖民地来配置资源。许多跨国公司在全球各地设置工厂，在美国设置总部，这使得美国大城市成长为总部经济样态，其金融、贸易都是为此服务的。美国城市的一大特点是从全球角度来配置资源的，而中国可能每个省甚至一些地方城市都有自己的产业体系。由于美国每个产业都是从全球化的角度来配置的，所以它可以将一个产品或服务的市场规模做得非常大;如果这个市场是覆盖全美国的，那么很可能在全世界都有竞争优势。美国的全球化是支撑其产业体系和城市体系的基础。

其他大量的发展中国家城市可笼统地称为跟随演进型，面临着各种各样的发展困境。发展中国家的城市化基本上是在工业化完成之前出现的，大城市集中了大量人口。如埃及开罗，交通信号灯很少，堵车严重，整个城市只有三条轨道交通，地铁总长不到80公里。开罗政府规定，只要房子不完全竣工就可以不交税，因而城里随处可见经年没有封顶的楼房。建于海拔2300米高原之上的埃塞俄比亚首都亚的斯亚贝巴，基础设施匮乏，机场候机楼简陋犹如巨型车间，起伏的土地上成片散落着穷人居住的白皮屋。城市宛如一个大工地，到处都在热火朝天地搞建设。在低矮的棚户区周边，新的商业中心在成形之中，大片大片的新住宅小区正在兴建。轻轨系统是中铁工修建的，从老城区出发，向东、向南匍匐延展，撑起这个未来庞大都市的骨架。在亚的斯亚贝巴市东南30公里处，是埃塞俄比亚建立的首个工业园区“东方工业园”，园区内部道路宽阔，两旁规整地排列着办公建筑和钢铁、医药、纺织服装、汽车制造各类企业的厂房。标识度非常高的城市迪拜，面积只有4114平方公里，但把人类有关现代化的想象几乎叠加在一起。200年前，这里才开始有村庄的记录;半个多世纪以来，迪拜的城市建设面积增长了400倍;再经过20年的发展，人口就从二十几万翻了十几倍，但80%是外国人。迪拜机场是中东最繁忙的航空中转站，2016年吞吐量8365万人次。城市里布满了透着“后现代”审美趣味和浮夸的建筑，诸如七星级帆船酒店（其门把手、马桶圈都是镀金的）、828米高的当今世界第一高楼哈利法塔、从高空俯瞰宛如一棵棕榈树的棕榈岛……个个都让人叹为观止。然而，只是全球化的一次退潮，就让实体经济匮乏的迪拜打了个不小的趔趄，房价骤跌，投资者撤出。

在跟随演进型的队伍中，中国的城市化显得颇有特点：融入全球化分工，成为制造业加工厂，巨量人口流动，城乡二元户籍制度设计，土地财政，地方政府竞争，大建开发区、基础设施，产能过剩，排放严重。其中，政府推动是中国城市化模式的主要特点，这当然跟土地所有制性质有关。尽管从经济学上讲，这样的土地制度的效率比较低，但是在其他方面这个效率又被弥补过来。比如遭遇全球金融危机以后，几千万农民工下岗返回老家，但只要家里有块地可以栖息生养，就不会酿成巨大的社会动荡。再者，有这么多土地由国家控制，可以放开手脚搞基础设施建设，使得原来很多市场不可能触及的地方被触及到了，原本闲置的生产要素就可以进行贸易、产生价值。这样的市场是在政府干预或者国家治理之下慢慢形成的，与教科书上讲的市场的发生学不同。它暗含着中国历史传统的一个逻辑，即国家的治理在前。中国这样巨型体量的国家，区域发展不平衡，自然灾害频发，自古以来就有由国家来提供公共物品的内在需求。国家提供基础设施，对于消除市场分割、形成统一市场的意义重大。而土地公有制度这种“软性”公共物品则为全国范围内的公共基础设施和城市建设减少了交易成本。

区位和产业：城市演化的内在机制

区位以及交通状况的好坏，直接影响企业的选址，从而决定了沿线沿岸城市的诞生、兴盛或衰落。古代扬州的兴起，几乎完全得惠于江淮运河的开凿。它处于运河和长江相交汇的襟喉之地，有漕运的便利，人来船往，日益繁荣，发展成为江淮间富甲天下的城市。到19世纪末，受黄河决流的影响，大运河阻塞，停漕改折，部分江南物资改海运上供，扬州经济从此一蹶不振。津浦铁路修成之后，南北陆路交通的便利性超过了运河航运，而且铁路不走扬州城下，更导致扬州城的颓势难以挽回。[2]大运河衰落以后，江南运往北方的贡米改由海路运输，这为上海带来了起飞的契机。

众所周知，当年英国人港口选址的能力很强，对直布罗陀、开普敦、孟买、新加坡、香港、上海以及苏伊士运河、马六甲海峡等的选择，都颇具全球化贸易的眼光。上海最早选址重视内河漕运，在老城厢（有豫园、城隍庙）建城;英国人选址重视远洋航运，所以选址在外滩，到现在依然是上海最好的地段。上海的地理位置尽管总体上是临海和交通便捷的，但作为世界级大港，其资源条件并不十分理想。这一点，孙中山在其《建国方略》中就有过详细的分析。货运的集装箱运输模式，受降低成本的驱动，使得船体朝着吃水越来越深的趋势发展。这种技术的演化，改变着地理空间的经济价值，促使江河港口城市朝着下游出海口方向推移。上海近一二十年里将造船企业迁址到崇明岛、开发大小洋山深水码头、建设浦东国际机场等一系列举措，都只是为了一个目的：从地理上把上海变成一个真正的海洋城市。

在全球化背景下，由于技术和交通运输的进步所带来的运费大幅下降，工业区位的选址出现了新的指向。比如，并无矿产资源的上海、宁波等沿海城市成为庞大的钢铁、石化生产基地。原来属于资源指向的区位类型变成了市场指向的区位类型，如临海型、临空型和高智能型。内陆城市郑州，1953年才撤销郑县建制升格为郑州市。甲午战争后修建的京汉铁路，平汉线走郑州而非开封，两座城市的命运由此发生彻底改变。郑州位于一横一纵交通的枢纽，制造业与物流的集聚，成为建设中心城市的条件。郑州机场目前已是全国第二个实现航空、铁路、高速公路一体化换乘的机场。2018年郑州市常住人口突破千万，GDP总量首破万亿大关。

城市的经济发展水平在很大程度上受到历史进程的影响，历史进程又直接与地理因素有关。但未来经济增长对自然地理的依赖程度可能将减少。新经济地理学认为，初始地理优势会促进经济网络的发展，但在经济网络形成以后，自然地理对经济行为的影响力就会消失。经济积聚的力量将产生出一种“经济地理”，虽然它看来与一般的地理概念没什么差别，但实质上却完全不同。正如保罗·克鲁格曼所指出，纽约之所以成为纽约，是因为一条伊利运河，虽然该运河150年以来在经济上已不再重要，“一个区位的有利方面，如拥有一个好的港口，普遍起着‘催化作用;一个新中心出现时，它会位于那里，而不是周围其他地区。但是，一旦新的中心已经建立，它将通过自我强化过程来成长，因而发展到一定程度时，最初的区位优势与自我获得的集聚优势相比将变得不重要。自然地理以一种不确定的方式起着如此重要的作用，就是因为空间经济的自组织特征”[3]。

经济地理更加关注的是产业集聚在城市发展中的作用，龙港的例子很能说明这一点。伴随着民营经济发展和农民对城市生活的强烈需求，曾经在鳌江南岸滩涂上的五个小渔村，于1984年拼凑成立了“龙港镇”。当时的规定“凡在龙港购地建房、经商办企业的农民都可自理口粮迁户口”一出，一个月内就收到5000多户农民的进城申请。在造城最高峰的1985年，全镇3000多间楼房同时兴建，来自各地参加造城的有37支建筑工程队，4000多名木匠、泥水匠，3000多名杂工，加上建房主人，每天工地上超过10000人。今天，“中国第一座农民城”已然蝶变，GDP超300亿，历经从小渔村到农民城、从农民城到撤镇设市的跨越。2019年经国务院批准，苍南县龙港镇被撤销，县级龙港市设立，成为中国的首个镇改市。

从20世纪80年代开始，为鼓励资本（包括外资）投入，全国各地纷纷设立了实行特定优惠政策的开发区（包括高新技术产业开发区、经济技术開发区、出口加工区、保税区等）。开发区为什么在中国有强大的动力？为什么它在中国会成为一种工业化和城市化的主要载体？说到底还是集聚经济的作用。一方面，中国人多地少的矛盾非常突出，经济发展严重不平衡，投资环境条件不均一，采用开发区模式，便于集中公共资源，快速有效地营造起有利于企业发展的特殊空间。另一方面，地方政府作为利益主体，都很重视搞开发区、招商引资，这对于增强综合承载能力、促进当地就业、税收、GDP 增长、城市发展等都有益处。

历史上中国西部地区的城市少且小，那里最早的城市多数形成于自然地理条件较好的政治军事要地，如内蒙古的呼和浩特（呼和浩特发展自驿站，因为密集的交通网络聚集了人气）、宁夏的银川、新疆的乌鲁木齐、青海的西宁、甘肃的兰州、西藏的拉萨等。新中国成立后，国家加强了开发建设，在西部地区出现一批新兴的城市，其中有相当部分是资源开发和加工型城市，如克拉玛依、石河子、白银、乌海、包头、霍林格勒、金昌、攀枝花等。包头市的例子比较典型，1949年它还只是一个几万人口的小城镇，后来兴建了一批特大型工业企业，在工业发展带动下，仅仅30年时间，就发展成为非农业人口超过100万的特大工业城市。

再看美国西部的发展。19世纪中期的西进运动吸引了大批移民涌向中西部地区开矿建厂，城市也就因此在那里发展起来。19世纪用无烟煤炼铁的技术出现以后，炼铁业在距原煤产地较近的地区迅速发展起来，出现了匹兹堡、辛辛那提、底特律等钢铁工业中心。西部还是石油最早的产地，克利夫兰、塔尔萨等城市的发展都受惠于石油工业。19世纪40年代末，加利福尼亚州出现淘金热，人们蜂拥而来，旧金山、奥克兰随之得以发展。1859年，科罗拉多州的格里利发现金矿，格里利城便从此发展起来。同一日期，内华达州由于金矿和银矿的开采，人口在10年间猛增了7倍，弗吉尼亚城拔地而起。中西部的工业企业90%以上都集中在城市，工业化与城市化同步发展、互相促进。

到了20世纪20～50年代，由于实际收入增加，加上汽车的普及、中心城区环境恶化等因素，美国中产阶级和富裕阶层的郊区住宅迅速膨胀;50～70年代，伴随中心城区地价上涨和劳动力成本提高，并借助高速公路体系的修建，大批制造业、运输业、仓储业等企业纷纷落户郊区;70～80年代，追随消费者人口的郊区化，大型购物中心、休闲娱乐场所等零售业也在郊区兴旺起来;80年代以后，信息高速公路和新兴高科技产业蓬勃发展，金融、保险、贸易等生产性服务业也出现了郊区化迁移。现在一个新的趋势则是中产阶级重新转向市区移居，原来破败的中心城区，出现了居住性修复。代表着消费能力和消费选择载体的中产阶级的迁入，还带来了中心城区的许多变化，如重建滨水路，旅店增多，各种风俗混杂，大规模奢华的办公区和住宅区、新潮昂贵的购物区都得到了发展。随着经济结构向服务业转型，这种潮流在中国的许多城市也正如火如荼地出现，上海遍布老城的创业园区已超过200家。

全球化背景下成功的三类城市

在全球化背景下，能够获得成功的城市不外乎以下三类[4]：第一类是大都市，因集中了大量高附加值的研发、设计和服务活动，公司总部比以往任何时候更加倾向于集聚;第二类是中级工业化城市，相对高效率以及市场易于通达的优势使其成为工业投资和大规模生产的首选地;第三类是风景旅游城市。

上海和深圳可作为第一类的注释。上海1843年开埠，曾是远东最大的城市、最开放的自由港。上海的经济增长，一方面来自历史积累的较好基础，另一方面是靠一个个大项目和国家政策推动，比如浦东开发、金融要素市场、世博会、虹桥枢纽、迪斯尼、自贸区以及长三角一体化试验区。上海的产业布局不仅在中国是最全的，在全球城市中差不多也属最全的一个，从炼钢到造船、造汽车、造飞机，再到石油化工、装备制造、商贸物流，无所不包。上海是中国首个GDP超过3万亿元的城市，也是全国第一个、全球第五个航空旅客年吞吐量突破1亿人次的城市，金融市场交易量位居世界前列，集装箱吞吐量已经连续十年位居全球第一。与这座城市的商业活力和对外开放程度密切相关，它以539家星巴克门店（星巴克在中国120多个城市有超过2600家门店）的数量遥遥领先于其他城市。上海还有许多旧城改造的成功范例，如新天地、田子坊，以及在上海世博会期间大量的老厂房改建等。最近，黄浦江畔45公里岸线全部做了改造，比如1862年的造船厂改成剧场，亚洲最大8万吨装粮食的筒仓变成一个艺术展览馆……直至今日，虽然浦东道路开阔高楼林立，却仍不及浦西的情调和温度。

深圳只花了几十年的时间，便从小渔村快速变身为1200多万常住人口的现代大都市。由于土地狭小、人口密度大，深圳的土地问题特别复杂。当地人在特区建设前已经盖了房子，形式上虽然算宅基地，但由于深圳农民全转了市民，严格来讲又不存在宅基地。在城市发展之初，政府给部分农民划了一些宅基地和工商发展用地。2004年第二轮城市化征地时，全市1600平方公里，除去一半山地，农民自己开始像莴笋楼一样紧挨着盖房子。到现在，这类城中村仍然占了深圳建筑存量的50%。这些城中村在全市范围内呈点状分布，住在此处的租客平均通勤时间在半小时之内。城中村集体具有很强的组织性，承担着基层社会管理的大量职能（社保、社区治安和市政设施维护等）。在人口大规模涌入的过程中，城中村变相发挥了保障房的作用，深圳企业的竞争力与这项“低成本”不无关系。可以说，外资、土地和劳动力是深圳奇迹的基础。从发展外向型代工制造开始，转向以互联网和高科技产业群为主导，深圳成为全球人口、市域、产出扩张最快的城市。

浙江义乌属于第二类的例子。义乌是一座建在市场上的城市，从1982年之前的小县城发展成为全球最大的小商品集散中心，其国际贸易影响力甚至超过了不少省会城市。义乌建立了与全球200多个国家的贸易往来，有1.5万名外商常年生活于此，每年成功举办各类会展活动140个以上，海关、商检、物流、金融、保险、宾馆、餐饮、旅游、出入境等配套体系高度发达，旺盛的市场需求、成熟的贸易体系，产生了巨大的集聚效应。30多年来，义乌GDP增长近600倍，建成区面积增长52倍，常住人口增长54倍。义乌城市建筑的“四层半”现象很有意思，即当地拆迁后居民选择一个单元，顶楼自家居住，下面几层都拿来出租，用做商业、办公、仓储。这样形成的社区功能混合，是一种开放社区的模式。

第三类风景旅游城市如三亚，全市常住人口70多万，年机场旅客吞吐量2000万人次。快速发展的三亚有三种地理空间：一是原住民，主要在远郊农村;二是亚龙湾、海棠湾等外来高端消费人群的聚居地;三是三亚湾和市区一带本地人与外来人员的混居地。这三种地理空间各有明显不同的特征：第一种仍属传统农村景观;第二种属于中产阶层的高端消费场所;第三种由于建成区急剧膨胀、大量人口涌入，充满商业活力，但是混乱拥挤。

城市的活力与繁荣如何实现

西方发达国家的城市化已有一两百年历史，要了解其城市演化，需要读书、看博物馆。而今天，我们非常幸运地经历着一个“浓缩版”的全球化背景下的城市变化过程，可以通过持续的观察，编织动态画卷和逻辑链条，借助一些观察点（村、镇、县区、中等城市和大城市，新区新城，老街古城），观察空间、功能、权力（利）等结构的变化。

过去二三十年，在经济全球化和信息化的驱动下，世界经济的格局从“地点空间”逐渐向“流的空间”转化，世界经济体系的空间结构开始建立在“流”、连接、网络和节点的逻辑基础之上。比如一个大型制造业，总装在一个中心城市，零部件生产则分布在全球。这种产业链、供应链在全球范围内形成了物流、信息流、资金流、人流等，即所谓“流的空間”。在“流的空间”中，城市分工以及功能和影响力越来越重要。

今天，有的城市仍在照着传统的路子扩张，有的城市则开始转型摸索新的发展路子。杭州通过阿里云“ET城市大脑”智慧城市管理系统，将散落在交通管理、公共服务等领域的百亿级的数据汇聚起来，搭建了一个城市交通动态网和自动化控制系统，使得杭州的交通拥堵率从2016年全国第5位降至2018年的全国第57位。“城市大脑”的应用还有望在城市管理的方方面面突破，打造一个全方位的AI城市管理系统，让城市日常管理实现自动化、智能化。想象一下，如果城市里的每一条道路，医院里的每一支针管，商场里的每一件商品，甚至城市河道里的每一段水域，在ET城市大脑的数据资源平台中都有唯一的数据与之对应，就可以实现精准的数据分析和自动化控制，进而有望指数级地扩大城市的管理边界。“ET城市大脑”，是杭州献给世界的一个礼物，将为全球超大城市群的精细化管理提供一个中国方案，就像当年罗马给了世界一个下水道、伦敦给了世界一个地铁、纽约给了世界一个电网一样。

城市发展的可能性是无限的。然而，什么样的城市才算是好的形态呢？应该如凯文·林奇所描述的那样——“它是有活力的（可延续发展的、安全的、协调的）;它是可感知的（可确认的、有结构的、表里一致的、透明的、易辨认的、清晰的、独特的、重要的）;它是适宜的（形态和行为相匹配，是稳定的、可操作的、可复原的）;它是可及的（多样的、平等的、地方管理的）;它是控制良好的（合适的、确定的、负责的、间歇性的放松）。而这些指标和辅助指标，都要由公正和内在的效率来完成。” [5]

作者单位：复旦大学城市经济研究所

（责任编辑：张文倩）

注释：

*本文是教育部人文社科重点研究基地重大项目《新时期中国城市发展的投融资模式创新研究》（12JJD790049）成果。

[1] 彼得·霍尔：《长江范例》，载王士兰、娄延安编：《崛起中的世界第六大城市群》，中国建筑工业出版社2005年版。

[2] 李孝聪：《中国区域历史地理》，北京大学出版社2004年版。

[3] 保罗·克鲁格曼：《“新经济地理学”在哪里？》，载高登·克拉克、马瑞兰·费尔德曼等编：《牛津经济地理学手册》，刘卫东等译，商务印书馆2005年版。

[4] 安迪·派克、安德烈·罗德里格斯-帕斯、约翰·托梅尼：《地方和区域发展》，王学峰译，格致出版社2011年版。

[5] 凯文·林奇：《城市形态》，林庆怡译，华夏出版社2001年版。