基于环境正义的黑龙江省农林矿区环境补偿探析

曹卫国

摘 要：黑龙江省农林矿区的环境污染问题表现为农业污染依然较重、资源型城市环境污染严重、农林矿区的环保资金和要素不足等。从环境正义角度考察黑龙江省农林矿区环境问题产生的原因，则是环境资源分配和义务承担不公和环保资金和要素分配不公。要解决这一环境正义问题，首先应该完善国家层面对黑龙江省农林矿区进行生态补偿。

关键词：黑龙江农林矿区;环境正义;环境补偿

中图分类号：F327      文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2020）29-0019-02

习近平总书记在党的十九大报告中指出，要建设美丽中国，为人民创造良好生产生活环境。要不断促进社会公平正义，努力实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展[1]。中国特色社会主义进入新时代，我国的生态环境有了明显改善，黑龙江省生态环境质量总体处于良好状态，生态环境系统格局总体稳定，整体化生态优势得到显现，呈现稳中向好趋势。同全国一样，黑龙江省生态文明建设处于关键期、攻坚期和窗口期，生态文明建设的成效并不稳固，尤其是作为经济发展和财政收入相对较弱的农村、林区以及矿产资源型城市的环境问题依然不容乐观。

一、黑龙江省农林矿区环境问题的主要表现

1.农业污染依然较重。黑龙江省耕地较多，农业生产过程中化肥和农药的过量使用，残留物渗入到水体和土壤中，造成水体和土壤污染。农村或者农场在生活过程中产生的污染物也对水体、土壤及农产品造成污染。此外，一些城市的污染物向农村转移，导致农村农民的生存环境和农业生产环境严重恶化。

2.资源型城市环境问题突出。黑龙江省资源矿产型城市较多，如鸡西、鹤岗、双鸭山、七台河、大庆、伊春等市。尤其是四大煤城已进入衰退期，煤炭资源枯竭，生态环境问题较大。由于煤炭大规模开采造成地下水位下降、地裂地沉、地表植被破坏、水土污染，而污染防治设施不完善，导致洗煤废水排放河流、粉煤灰污染空气等环境问题。与煤矿资源型城市相比，黑龙江省国有林区生态环境总体较好，但是也存在着局部水土流失、营林保护基金不足等问题。

3.农林矿区的环保资金和要素不足。近20年来，黑龙江省经济发展相对迟缓，财政自给能力不足，有限的环保资金和环保资源要素主要集中于省内中心城市，农林矿区的环保资金、环保设施、环保队伍严重不足。

二、从环境正义角度考察黑龙江省农林矿区环境问题产生的原因

黑龙江省环境问题产生的原因可以从多角度研究，本文试图更多地从环境正义角度做初步探讨。环境正义问题研究是探讨因环境保护和开发利用过程中权利分配和义务承担的不对等而引发的公正问题。我国环境正义问题主要包括城乡间环境正义问题、东中西部环境正义问题、群体之间的环境正义问题。从环境正义角度来分析，黑龙江农林矿区环境问题的原因不仅是过度开发、环保投资不足，环境保护意识不足等原因外，更是环境正义问题，是环境资源分配和环境义务承担不公和环保资金和要素分配不公。黑龙江农林矿区环境正义问题产生的主要原因是黑龙江农林矿区相当长时期内承担巨大环境义务、生态成本，而获得环境权利、生态补偿不足。

黑龙江省在解放后开发力度和强度很大，为国家提供了大量的粮食、木材、石油、煤炭等原字号产品，在计划经济时期，这些产品以极低价格输送到其他地区。在改革开放初期的一段时期内，黑龙江省大量资源原材料初级产品仍然以较低价格支援各地。在相当长时期内，为保障国家粮食安全，黑土地长期超负荷垦植，出现退化情况;为保障国家的能源和原材料安全，黑龙江省资源型城市和矿区提供大量石油、煤炭、木材。黑龙江省为国家发展战略，顾全大局，承担生态成本、自然资源成本，付出巨大的投入成本和机会成本，与此同时，自身环境也受到损害。而一段时期内缺少生态补偿的制度保障，包括黑龙江省在内的资源大省未得到应有的补偿。以林区为例，森林工业在20世纪50年代承担着为国家提供利润和原始积累的重要职能，是当时的利润上缴行业大户[2]。其中作为全国最大的森工国有林区的黑龙江省森林工业贡献巨大。与此同时，过度采伐造成森林资源危机，生态环境受损。20世纪90年代后期开始，针对天然林资源过度采伐而引起的环境恶化情况，国家实施天保工程，为黑龙江省公有林区建设和发展提供资金保障，为林区的生态付出给予补偿。但是在一段时期内存在着补偿标准偏低、覆盖面偏窄、补偿机制缺乏长期产权激励作用等问题。例如，天保工程一期对集体林没有经济补偿;二期对于纳入国家级公益林的中央财政按每年每亩10元给予补偿，属于地方公益林的中央财政每年每亩补助森林管护费3元，而对在工程区范围内没有纳入上述两类林的私人林则不予补贴[3]。目前林区自身利润少，很难进行有效的环境治理和生态修复。

还有很重要的一点就是对黑龙江省环境承载能力过于乐观。一段时期内，包括黑龙江省本地人在内的许多人思想意识上对黑龙江省的环境承载能力过于乐观，重开发轻保护，没有及时提出生态补偿机制和落实生态补偿措施。殊不知对自然的过度开发和破坏已经超出了想象，造成近些年黑土层变薄、矿产资源枯竭、甚至林区生态也受到损害的局面。

三、实施黑龙江农林矿区环境补偿的举措

既然黑龙江农林矿区的环境问题极大程度上是由于相当长时期内环境义务、生态成本巨大，而環境权利、生态补偿不足，那么就应该建立和完善黑龙江省农林矿区的生态补偿机制。

黑龙江作为全国粮食大省和最大的商品粮基地，在为国家的粮食安全做出巨大贡献的同时，又耗费了地力、肥力，而农业特别是粮食生产带来的财政收入有限，而黑龙江省财政收入在省级行政区域内靠后，仅仅依靠本省财力很难解决农业生产方面的环境问题，因此需要国家层面进行农业生态补偿。2015年，国家开始在东北、内蒙四省区启动实施黑土地保护利用试点项目，取得明显效果，在目前国内国际环境比较复杂的情况下，作为关系国计民生的粮食安全的战略意义凸显。为了国家的粮食安全和可持续生产，希望国家能够加大投入，使黑土地退化现象得到根本改变，为粮食安全和粮食可持续生产提供保障。

天保工程自20世纪90年代末实施以来，效果显著，生态效益明显，林区生态得以修复。而生态系统具有整体性，林区生态环境的修复和既有利于林区的可持续发展，又为东北、中国北方以致全国构建生态屏障。而林区和农村农垦类似，在历史上为国家资金积累和建设做出巨大贡献，理应得到补偿，而林区财政贡献和财政自给率有限，需要国家层面制定补偿政策。

对于矿区的生态补偿同样重要。历史上矿产资源生产效益好的时期，黑龙江省的石油煤炭生产部门除了为全国提供大量能源，也为国家上缴大量利润和创汇。后来资源和上缴利润减少，又实行属地管理。不能因为黑龙江省目前的经济形势严峻而否认黑龙江省矿区的历史贡献。从环境正义角度而言，国家及受益省份对黑龙江省矿区的生态保护进行补偿是必要的。

黑龙江省曾经为共和国做出巨大贡献、奉献巨大“原字号”产品、付出巨大生态代价，而现阶段经济发展相对缓慢。目前黑龙江本省财政收入主要依靠哈尔滨市和大庆市，而大庆市随着石油资源减少，采油成本提高，其利润大幅度下降，财政收入减少。而哈尔滨市财政自给率在省会城市属于末列。黑龙江省财政自给率已经低于30%，处于各省区后列。在《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》中，黑龙江省处于中央财政转移支付分担的第二档[4]。应按照黑龙江省经济发展水平事实上属于西部的实际情况，将黑龙江省列入第一档。2013年习近平总书记在海南考察时指出，“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。”[5]可见，环境保护和环境补偿应该列入到公共服务领域，黑龙江省作为国家的重要生态大省和生态屏障，理应获得更多的中央财政转移支付。

在生态文明建设进程中的环境补偿问题上，不能把黑龙江省农林矿区应得的环境福利和生态补偿当做恩赐和怜悯，而是对黑龙江省农林矿区付出环境代价的承认和补偿，是对黑龙江省农林矿区奉献的敬意。而且由于生态环境的整体性特征，如果黑龙江省农林矿区环境恶化、生态被破坏，则不仅影响黑龙江省经济社会发展，更会严重影响中国北方生态屏障和整个国家的粮食安全、生态安全。

黑龙江省农林矿区的环境问题及其引发的环境正义问题是发展中的问题，发展中的问题要靠发展来解决。除了国家要加大对黑龙江省农林矿区加大环境补偿和环保投入外，黑龙江省农林矿区也要苦练内功，要把经济发展这块蛋糕做大。当然，这种发展要以人民为中心，促进人与自然和谐相处，要以信息化改造传统的矿区、森工，推进生态农业、资源节约型和环境友好型建设。

参考文献：

[1]  习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[M].北京：人民出版社，2017.

[2]  寇文正，李志伟，等.回眸辉煌：中国林业产业为共和国矗起座座丰碑[J].中国林业产业，2004，（8）.

[3]  财政部网站.关于印发《天然林资源保护工程财政专项资金管理办法》的通知[EB/OL].http：//nys.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/czpj Zheng Ce Fa Bu_2_2/201107/ t20110722_579342.Html.

[4]  中国政府网.国务院办公厅关于印发基本公共服务領域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案的通知[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2018-02/08/content_5264904.htm.

[5]  人民网.习近平在海南考察[EB/OL].http：//politics.people.com.cn/n/2013/0410/c1024-21090468.html.