高质量发展背景下国家自主创新示范区体制机制创新问题研究

谷建全 彭俊杰

摘 要：国家自主创新示范区是新时代加快推进创新发展的核心载体和重要抓手。体制机制创新具有示范效应、融通效应和协同效应，是强化并发挥国家自主创新示范区的核心载体作用、推动高质量发展的关键所在。各地国家自主创新示范区建设具有注重科学谋划顶层设计、营造良好营商环境、推行先进管理模式、搭建各种平台载体等共性特征。在高质量发展背景下，推进国家自主创新示范区体制机制创新要正确处理好政府与市场、整体与部分、管理与服务、活力与秩序的“四个关系”，从强化顶层设计、完善激励机制、提高资源配置、加强复制推广、实施统筹联动等方面进行路径创新。

关键词：高质量发展;国家自主创新示范区;体制机制创新;内在逻辑;实现路径

中图分类号：F124.3 文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2020）10-0026-06

创新驱动是引领高质量发展的第一动力。当前我国正处在由高速增长转向高质量发展的关键阶段，推动高质量发展必须实现由传统产业、传统技术、传统增长模式、传统增长动力向新产业、新技术、新模式和新动力转换，以创新驱动质量变革、效率变革、动力变革。作为区域创新发展和转型升级的先行区、示范区、引领区，国家自主创新示范区享有诸多的改革创新先行先试政策红利，并具有体制机制创新的显著优势，肩负着在科技创新的前瞻性、战略性、关键性领域下好先手棋、打好主动仗，勇做新时代科技创新的排头兵，探索走好中国特色自主创新之路的重要使命。自2009年以来，国务院先后批复建设北京中关村、武汉东湖、上海张江、深圳等21个国家自主创新示范区。国家自主创新示范区先后经历了试点探索、规模拓展和协同发展阶段，已经初步形成系统布局、多点辐射、全面带动、引领发展的良好态势。因此，科学把握体制机制创新对国家自主创新示范区高质量发展的作用机理，深入分析如何深化国家自主创新示范区体制机制创新，全面激发高质量发展的活力动力，对于积极构建适应高质量发展的区域创新体系、全面释放创新活力和创新能量、加快推动新旧动能转换、走好新时代高质量发展之路具有十分重要的现实意义。

一、体制机制创新与国家自主创新示范区高质量发展的内在逻辑

党的十九届四中全会提出，要完善科技创新体制机制，加快建设创新型国家。①体制机制创新是国家自主创新示范区的优势和王牌，是带动破解创新发展瓶颈制约的现实需求，是汇聚国内外高端创新资源，打造创新高地，加快实现由“跟跑”为主向“并行”“领跑”为主转变的重要载体。在高质量发展背景下，体制机制创新可以通过示范效应、融通效应、协同效应作用于国家自主创新示范区发展的方方面面，促进创新要素集聚和高效配置，全面释放创新能量，持续推动区域经济高质量发展。

1.示范效应

国家自主创新示范区是指经国务院批准设立，在推动国家自主创新以及高新技术产业发展方面进行先行先试、探索经验、做出示范的重点区域。②由此可知，国家自主创新示范区成立的目的是提升国家科技创新能力，实现经济结构转型升级，推进高新技术产业先行先试，探索自主创新发展经验。先行先试是国家自主创新示范区肩负的重要使命和基本特质。国家通过赋予自主创新示范区在自主创新体制机制、企业扶持政策、用人制度、分配制度等方面先行先试的权利，实现制度创新与技术创新、管理创新、商业模式创新、业态创新和文化创新相互促进，由此成为经济高质量发展新的创新点、活力源和增长极，推动国家自主创新示范区实现由“先行先试”到“先行示范”再到“敢为人先”的能级跃升。

2.融通效应

制度变迁理论认为制度能够降低交易成本和交易费用，从而提高经济效益，激励技术进步，增加技术和人力资本的积累，最终实现经济增长。③由于人们的有限理性和资源的稀缺性，制度的供给是有限的、稀缺的。随着外界环境的不断变化或自身理性程度的大幅提高，人们会不断提出对新的制度的需求，以实現预期增加的收益。从新制度经济学的制度逻辑来看，高质量发展的制度内涵在于要推动经济发展的质量变革、效率变革和动力变革，核心条件是促进制度变迁。④深化体制机制创新可以打破制约国家自主创新示范区创新活动的“制度桎梏”，充分释放创新活力，促进基础研究、应用研究与产业化对接融通，推动人才、资本、信息、技术等创新要素自由流动和优化配置，促进沿着制度变迁、沿着既定路径进入良性的循环轨道迅速优化，进一步降低制度变迁的成本，进而发挥出创新驱动经济高质量发展的倍增作用。

3.协同效应

协同创新理论认为，创新是一项更为复杂的组织体系，其关键是形成以大学、企业、研究机构为核心要素，以政府、金融机构、中介组织、创新平台、非营利组织等为辅助要素的多元主体协同互动的网络创新模式，通过知识创造主体和技术创新主体间的深入合作和资源整合，产生系统叠加的非线性效用。⑤体制机制创新以融通创新要素自由流动为基础，通过突破创新主体的目标差异、文化差异、认知差异和信任缺失等创新阻力，与不同区域之间、不同主体之间不断进行物质、能量和信息交换，从而带动系统内部要素相互发挥作用，实现各个创新主体要素内创新互惠、知识共享、资源优化、行动同步等高水平的系统匹配，达到动力协同、路径协同、知识管理协同的最优效能。

二、国家自主创新示范区体制机制创新的共性特征

体制机制创新是国家自主创新示范区建设发展的生命线，它可以最大程度上激发各类创新主体的动力和活力，加快构建完善主体多元、开放协同的创新力量布局和创新体系。近年来，各地围绕自创区（即国家自主创新示范区，下同）高质量发展，充分激发创新的活力和动力，相继推出了一系列体制机制创新的新思路、新举措，取得了明显的成效。综观各地自创区体制机制创新状况，主要呈现以下特征。

1.注重科学谋划顶层设计

科学部署、积极主动做好顶层设计，并将顶层设计作为国家自主创新示范区发展的重要开端，高起点严标准统筹协调是国家自主创新示范区体制机制创新的前提条件。一方面，高规格成立国家自主创新示范区领导小组，强化组织协调推进机制。从省级层面上成立了国家自主创新示范区工作领导小组，研究审议重大规划、重大政策、重大项目，协调解决重大问题。如湖南省在推进长株潭国家自主创新示范区建设过程中成立了由省长任组长的领导小组，进一步明确了“省统筹、市建设、区域协同、部门协作”的总体建设思路和工作机制;广东省在推进珠三角国家自主创新示范区建设过程中成立了广东省全面深化改革加快实施创新驱动发展战略领导小组，设立了珠三角国家自主创新示范区建设办公室，与省科技厅合署办公，具体执行和落实领导小组的重要决策和重大事项。另一方面，发挥规划的引领作用，重点明确未来发展蓝图和战略目标。在科技部、自然资源部等国家相关部委的指导下，国家自主创新示范区发挥自身优势，研究和编制发展规划纲要，凝聚协同发展的强大力量。如长株潭国家自主创新示范区围绕打造“具有全球影响力的创新创业之都”，提出了“核心先行、辐射带动、全面提升”的“三步走”发展战略，“一区三谷多园”的发展布局和“5+5+X”的产业布局;成都国家自主创新示范区围绕打造“西部地区发展新的增长极和具有全球影响力的创新创业中心”，提出了“三区一极”的战略定位、“一区四园一城一镇”的发展布局。

2.注重营造良好营商环境

营商环境既是体制机制创新的重要内容，也是国家自主创新示范区政治要素、经济要素、社会要素和文化要素等各种要素交汇而成的制度环境的综合反映。国家自主创新示范区作为创新驱动发展的先行区域，在创新政策先行先试和创新政务服务模式上，都有着诸多独特的先天优势，这些为国家自主创新示范区建设发展提供了具有竞争优势的环境条件。例如，上海张江国家自主创新示范区率先试点了天使投资税制、区域性股权交易市场“科技创新板”等改革举措，在改革完善国有企业创新考核激励制度方面，对国有企业在技术创新和研发机构、研发与转化功能型平台建设等方面的投入，在经营业绩考核中“视同于利润”。武汉东湖国家自主创新示范区在科研机构转制企业、国有高新技术企业和创新型企业中，对做出突出贡献的科技人员和经营管理人员实施期权、技术入股、股权奖励等多种形式的股权和分红权激励，积极探索有利于促进自主创新的股权激励方法。成都国家自主创新示范区积极开展金融创新，先后形成了天使投资、国资创投、引导资金、私募基金、股权投资等科技服务机构产业集群，集聚了近400家创业服务机构和金融服务机构，资金池总体规模超过了750亿元，进一步支撑了区域的创新创业发展。

3.注重推行先进管理模式

就全国范围内国家自主创新示范区管理体制模式而言，大致可分为中关村“管委会—政府合作型”模式、张江“管委会主导型”模式和武汉东湖“管委会自主型”模式。其中以放权和搞活为改革主旨的东湖“管委会自主型”管理模式，由于全面落实了市级经济管理权限，形成了充满活力的体制机制而被各地推崇。郑洛新国家自主创新示范区新乡高新区在借鉴东湖以及济南高新区经验的基础上，结合自身实际，加快开展自主创新示范区管理体制和人事薪酬制度改革，明晰下放权限清单，切实落实应赋予国家自主创新示范区核心区的省辖市级经济管理以及相关行政管理权限;并且正在大力推行全员聘任制、绩效考核制、薪酬激励制，建立“身份封存、岗位管理、全员聘任、考核激励、干部能上能下、人员能进能出、待遇能高能低”的选人用人机制，有效激发了干事创业的积极性、主动性。从国家自主创新示范区建设发展的实践来看，自创区采用什么样的管理体制模式直接决定其体制机制创新的活跃程度。

4.注重搭建各类平台载体

各类平台载体是创新驱动发展的重要内容，也是国家自主创新示范区承接各类资源、集聚创新要素的重要依托。各地国家自主創新示范区在核心区域设立了一批具有公共服务、产学研协同、人才培养、成果转化等功能的创新创业综合体，为科技成果转移转化和初创期小微企业提供了良好的发展空间，并且在后续发展过程中，不断加大技术创新平台、创业孵化平台、综合服务平台、人才培养平台、知识产权交易平台等载体建设力度，有力地促进了创新平台载体提质增效。例如，上海张江国家自主创新示范区建设了张江科学城、闵行成果转化示范区、杨浦创新创业示范区、徐汇科技服务示范区、嘉定新兴产业示范区、临港智能制造承载区、松江G60创新承载区等一批开放协同载体平台，集中布局了一批重大创新项目。郑洛新国家自主创新示范区围绕优势学科领域，正在加快建设国家超级计算郑州中心、国家生物育种产业创新中心、国家农机装备创新中心和谋划建设嵩山实验室、黄河实验室等一批国字号的创新平台。

三、国家自主创新示范区体制机制创新需要处理好若干重大关系

体制机制创新是一项复杂的系统工程，涉及国家自主创新示范区运行中的方方面面，因此，在推进体制机制创新过程中，需要处理好以下重大关系。

1.处理好政府与市场的关系

党的十八届三中全会中首次提出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用”⑥。国家自主创新示范区是全面深化改革的试验田，具有推进体制机制创新，开展先行先试探索，进而形成可复制、可推广经验的最大优势和最大潜力。以体制机制创新推动国家自主创新示范区高质量发展要处理好政府与市场的关系，让政府这只“有形之手”和市场这只“无形之手”相互配合、相互补充。一方面，要强化市场无形之手的作用，不断完善技术创新、知识产权创新、管理创新、人才创新的市场导向机制，让市场在自主创新示范区建设的各个环节、各个领域“说话”。另一方面，绝不能否定或弱化政府这只“有形之手”的作用，要重点解决政府职能定位不清，即越位、缺位和不到位并存的问题，更好地发挥政府的引导和服务作用，把工作重点转到规划引导、政策制定、统筹协调、提供服务上，推动从政府主导创新向政府服务创新转变。

2.处理好整体与部分的关系

从总体分布来看，东部地区有国家自创区13家，中部地区4家，西部地区4家，东部地区占比达到了62%，中西部地区共占38%。创新资源、人才分布的区际不平衡问题日益突出。推进国家自主创新示范区高质量发展要着力加强中西部地区的体制机制创新和改革力度，最大限度吸引和释放创新主体、创新平台和创新资源的活力和动力，重点解决国家自主创新示范区发展不平衡问题。从自创区内部发展来看，当前的管理体制基本上都是“一区多园”，存在着跨区域空间的责权利冲突，容易形成“核心园区与非核心园区博弈”“条块二维博弈”“省市区三级博弈”等多重博弈问题。处理好自创区内部发展的关系，要打破“一区多园”区域界限，充分考虑不同地区创新发展的阶段性和差异性，统筹协调好行政管辖权和经济发展权的关系，推动创新要素合理流动、高效配置，构建跨区域的创新共同体。

3.处理好管理与服务的关系

政府的基本职能是提供公共产品和服务，维护并保障市场有效而公正地运作，弥补市场失灵，特定情境下作为经济人参与经济活动。⑦管理是政府通过法律和行政制度对公共事务进行管理，为人们的生产和生活提供良好的环境，体现了政府的责任、义务和担当。服务是政府为社会提供国家安全、社会安全以及包括教育、医疗、社会保障等公共服务产品。推进国家自主创新示范区体制机制创新的根本目的是通过强化统筹谋划和顶层设计，增强改革的系统性、整体性、协同性，着力破除人才、要素、资本、公共服务等方面的体制机制弊端，最大限度激发创新活力。以体制机制创新推动国家自主创新示范区高质量发展要处理好管理与服务的关系，聚焦企业和群众反映集中的办事环节以及服务效率不高的痛点、难点、堵点，突出制度创新和政策集成，在“放管服”改革、开放体制机制构建、重商安商氛围营造等重点领域敢闯敢试、敢为人先，持续探索优化营商环境新实践，持续提升优质的制度供给、服务供给、要素供给能力。

4.处理好活力与秩序的关系

良好的社会秩序是鼓励创新，进而发挥人们创造力的基本前提，只有在良好的社会秩序下才能激发创新创造的活力和动力。国家自主创新示范区是国家政策孕育的特殊产物，作为一项新生事物，在探索发展的过程中，由于政策边界的适用性还不够清晰，其与国家高新区、国家经开区、保税区等在许多政策方面还存在重叠、交叉和趋同现象。在政策模式趋同的影响下，国家自主创新示范区往往容易形成过度依赖政策性优惠来进行招商引资，产业安排缺乏与城市功能的有机结合，过多的自主权也容易导致“选择性执行”等方面行为目标的差异，使得国家自主创新示范区在发展过程中显得活力有余而秩序不足。尤其是进入高质量发展阶段，国家自主创新示范区作为形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进新发展格局的关键，迫切需要建立科学有效、秩序与活力相统一的社会治理体制，加强知识产权运用和保护，健全技术创新激励机制，使国家自主创新示范区在创新发展、产业安排、市场竞争中既保持足够的活力，又具备良好的发展秩序。

四、高质量发展背景下国家自主创新示范区体制机制创新的实现路径

当前我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，国家自主创新示范区也面临新的发展环境、发展形势和发展任务，需要根据高质量发展的新形势、新要求，在体制机制创新上把握好以下几点：

1.强化顶层设计

李克强总理在2020年的政府工作报告中指出，困难挑战越大，越要深化改革，破除体制机制障碍，提高科技创新支撑能力，激发内生发展动力。⑧国家自主创新示范区体制机制创新是一项系统工程，推进体制机制创新，必须做好顶层设计。为此，需要对“十四五”时期以及面向2035年的体制机制改革进行整体谋划，对制约未来改革发展中带有全局性、关键性的问题进行科学研判，明确改革路线图和时间表，提出前瞻性、系统性、整体性、协同性、贯通性的改革思路和改革框架。第一，增强改革的前瞻性。将国家自主创新示范区的顶层设计置于百年未有之大变局、新一轮科技革命和产业变革、中美战略博弈对抗和国际产业分工格局调整的大背景下进行统筹谋划，超前布局。第二，增强改革的系统性。树立全局意识，将国家自主创新示范区科技体制、人才体制、管理体制等改革各领域、各方面、各环节的问题置于改革总进程之中，整体设计，分类施策，为国家自主创新示范区高质量发展提供全方位的制度供给。第三，增强改革的协同性。注重中央和地方的改革协同，建立部门协同、省市联动的创新协调机制，更好地发挥政府的引导与服务作用，强化企业的创新主体地位，激发出改革的协同效应和共生效应。

2.完善激励机制

国家自主创新示范区体制机制创新的最大优势就是通过全面深化科技管理、成果转化、人才发展等体制机制方面的改革创新，建立公平有效的激励机制来激发创新活力、释放创新能量。第一，全面深化科技管理体制机制改革。加快制定国家自主创新示范区科技创新权责清单、负面清单，大力推进科研项目审批制度改革。深化财政科研资金管理改革，突出重点领域和核心环节，从项目、资金、税收等方面加大对创新型企业、创新型人才的支持力度。深化科技评价制度改革，完善分类评价标准，注重科技创新质量和实际贡献，应用研究和产业化开发的市场评价。第二，全面深化科技成果转化体制机制改革。强化尊重知识、尊重人才、尊重创新、充分体现智力劳动价值的分配导向，改革科技成果处置办法，完善科技人员股权和分红激励办法，改进职务发明奖励报酬及工资总额管理制度，建立健全高校和科研机构技术转移机制，让科技人员在创新活动中得到合理回报，在技术转移转化中体现创新价值。第三，全面深化人才发展体制机制改革。设立人才特区或人才聚集区，统筹推进各类人才队伍建设，加大高层次、高技能人才引进力度，研究出台更具吸引力的“高精尖缺”人才培养引进政策，引导各类高层次人才到国家自主创新示范区创新创业，全面激发国家自主创新示范区创新的活力和动力。

3.推动资源整合

国家自主创新示范区作为支撑引领区域发展的创新高地和开展国际科技合作与交流的前沿阵地，要着力破除妨碍创新资源要素自由流动和平等交换的体制机制壁垒，畅通国内国际双循环，促进各类要素更多地向国家自主创新示范区流动。第一，建立原始创新资源整合机制。围绕基础前沿领域和关键核心技术重大科学问题，从国家战略需求出发，适度超前布局建设国家重大科技基础设施，聚焦人工智能、网络协同制造、高性能计算、宽带通信和新型基础设施、高端医疗器械等重大领域，推动创新资源集聚和整合，提升协同创新能力。第二，建立重大创新平台共享机制。完善国家重点实验室体系布局，鼓励和支持国家自主创新示范区发挥集群优势，吸引国内外创新资源，构建结构合理、功能完善的创新平台体系，引导民营企业参与关键领域、核心技术的创新攻关和平台体系建设，加强国际科技合作与交流，加强国家自主创新示范区间的合作与交流，推动重大创新平台资源共建共享。第三，完善开放协同创新机制。建立协同创新共同体，推动各类要素自由流动和无缝衔接。从硅谷、西雅图、新竹等创新共同体建设经验来看，基础设施互联互通、区域环境联防联治、产业协同发展等是基本条件，聚集一流创新创业人才、优美的自然环境和完善的生活配套、良好的金融環境、产学研有机结合和健全的创新政策体系是创新共同体成功的关键。因此，需要强化国家自主创新示范区各片区之间、示范区之间的协同创新，组建协同创新共同体，加快人才、技术、金融、信息等关键要素的流通互动，提升创新资源的整合能力。

4.突出统筹联动

通过区域合作实现区域一体化是国家自主创新示范区协同发展的大逻辑，而有效的区域合作应该是“非零和博弈”。推动国家自主创新示范区体制机制创新，要突出统筹联动，通过构建多元合作的跨行政区域协调机制，形成区域治理的制度支撑，从而实现自创区的区域统筹发展、特色发展、协同发展和联动发展。第一，突出精简高效、权责一致的制度协同。加大“放管服”改革力度，优化行政审批流程，在国家自主创新示范区开展要素便利流动、营商环境国际化、就业与创业支持、创新税制支持、专业性法律法规探索等一流制度环境的先行先试和压力测试，打造多元科技创新制度优势叠加的国家级创新特区，为国家提供更多的创新制度供给。第二，突出多元融合、优势互补的科技协同。找准国家自主创新示范区各片区科技创新合作的契合点和关键点，通过合作协议、合作备忘录、联席会议制度、理事会制度等体现契约和规则意识的方式，建设一批联合大学、共享实验室、共同研究中心、协同创新基金、科创走廊等创新平台，推动创新平台实现由科学共同体向创新共同体转变。第三，突出核心引领、辐射拓展的空间协同。充分发挥国家自主创新示范区范围内国家高新区作为核心区的示范引领作用，落实核心区的省辖市级经济管理权限和相关行政管理权限，拓展发展空间，突出特色优势，优化产业布局，形成一批具有竞争力的高端产业集群。拓展辐射区空间，参照国家高新区标准，遴选建设辐射区和异地共建区，赋予其先行先试政策权限，推动自创区片区实现由“弱核牵引”向“强核引领”“多核共擎”转变。