浅析公设辩护人对中国法律援助制度的作用

姚桂明

杭州市临安区司法局法律援助中心，浙江 杭州 311300

社会治理是国家治理的重要方面。中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议公报指出：必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国。要完善正确处理新形势下人民内部矛盾有效机制，完善社会治安防控体系，健全公共安全体制机制，构建基层社会治理新格局，完善国家安全体系。我国法律援助制度已经形成了一套覆盖基层县市的较为全面的援助体系，在维护困难群众合法权益、实现社会公平正义等方面发挥了巨大作用。2012年《刑事诉讼法》修订时扩大法律援助主体的范围，完善了酌定法律援助案件获得援助方式等内容。在2016年11月16日，两高三部颁布了《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》，该办法规定了通过设立法律援助工作站派驻值班律师等形式提供法律帮助，为进入刑事诉讼程序的犯罪嫌疑人或者被告人提供服务。《刑事诉讼法》第36条规定更为详细地规定了犯罪嫌疑人或者被告人约见值班律师，有关部门应当提供便利与保障等内容。上述改革有利于保障犯罪嫌疑人、报告人诉讼权利的实现，然而我国法律援助制度依然存在一些固有顽疾，亟待完善。

一、我国法律援助领域存在的问题

（一）我国刑事辩护率偏低

刑事辩护、法律援助等制度的初衷在于帮助社会弱势群体获得最低限度的法律帮助，获得《刑事诉讼法》所赋予的各项基本诉讼权利，同时在援助刑辩律师的帮助下，结合案件事实与有关刑事法律，为犯罪嫌疑人、被告人提供服务以实现上述诉讼之权利。从事犯罪的群体多数在经济上并不富裕，需要花费较大代价获取高质量的刑事辩护存在困难，加上法学作为一门技术性、理论性极强的学问，能够实现有效自我辩护的可能性更低。实践中，对于刑事诉讼中的被告人和犯罪嫌疑人而言，他们往往没有扎实的法学知识储备，同时，大部分没有足够的金钱来支付高昂的律师费用，所以难以维护自己的辩护权利，从而造成了客观上司法程序中的不对等性，缺乏刑辩的刑事诉讼某种程度上变成了公权力机关快速定罪量刑的“一言堂”。因此，国家推行法律援助制度对维护犯罪嫌疑人的合法权益，保护正当的司法程序就显得十分必要了。然而我国目前的刑事辩护率总体仍然偏低，并且随着东西部地区经济发展差异增大，导致了辩护率东高西低的现象。有这样一份统计，在聚法案例数据库2017年全国刑事案件律师代理情况（律师代理案件数量/总案件数）搜集到的3，723，309份裁判文书中，有律师代理的刑事案件数量为530676件，由此可推知刑事案件律师辩护率约为14%左右，其中刑事辩护率最高的省份是上海，约22%。其中刑事案件律师辩护率最低的省份为新疆、海南省及西藏自治区等地，有律师提供辩护的比例仅为8.64%、8.4% 和 6.8%。［1］

（二）我国立法规定的刑事法律援助范围偏窄

我国的《刑事诉讼法》自从1979年正式颁布以来，历经多次修改，法律援助主体的范围也随之不断扩大。1996年《刑事诉讼法》有关刑事法律援助确立了酌定援助与法定援助两种类型。前者酌定援助指对公诉人出庭公诉的案件，被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人的，人民法院可以为其指定承担法律援助义务的律师提供辩护。后者法定援助依照《刑事诉讼法》第34条规定：“被告人是盲、聋、哑或者未成年人而没有委托辩护人的，人民法院应当指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。被告人可能被判处死刑而没有委托辩护人的，人民法院应当指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。”2018年修正的《刑事诉讼法》对法律援助范围进行了再次扩张，在原先的基础上新增两种：一是尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人；二是犯罪嫌疑人、被告人可能被判处无期徒刑的。然而，这些主体在刑事案件中极为少见，并未能从根本上解决法律援助范围偏窄的问题，缺乏足够刑辩参与的问题依然未能得到有效解决。

（三）法律援助资源保障不足

在相对欠发达地区，法律服务人员明显缺乏，年轻律师占多数。以赣州市赣县区法律援助中心调查数据显示，该县42.85%的律师从业时间在3年以下，有16.67的律师在4-5年，大部分律师从业时间普遍较短，工作经验还不够丰富。赣县区法援中心有编制人员共5名，其中专职法援律师1人，3人挂名，工作人员1名。法援中心除了需承担日常办案任务，还需要肩负起该县区法律宣传任务以及日常咨询、协调公检法等部门的工作，人力显著缺乏。此外，该县区2018年注册律师66人，经调查发现，仅有18%的律师非常愿意承担法援案件承办，有12%的律师有时间会主动承担，还有12%律师为只有指派下来了才会做。［2］这某种程度上是全国各地县区尤其是农村地区的一个缩影，法援案件相比于自行开拓收费的案件而言，收费相对较低，资深律师愿意参与承办的较少，某种程度上法援案件在各地律所、律师看来是用来培训年轻律师的方式。

二、公设辩护人制度基本构成

（一）经费保障问题

刑事法律援助制度实践运行效果的好坏直接取决于经费能否充足保障，经费在公设辩护人制度中也处于核心环节。在一定意义上，如果经费充分，任何国家任何模式的刑辩都能得到高质量的辩护，所以决定辩护质量的不是模式而是经费。

（二）职业伦理冲突问题

公设辩护人具有双重身份，一是公设辩护人受雇于国家，属于公务员；二是其职责为了帮助犯罪嫌疑人、被告人提供辩护服务，属于享有独立刑事地位的辩护人。双重的身份需要遵守双重职业伦理，必然引发职业伦理冲突的问题。涂尔干曾指出：每一种职业都有其特定的职业伦理，倘若没有相应的道德纪律，任何社会活动形式都不会存在，所以任何职业活动都必须得有自己的伦理。［3］法律人同样存在要遵守的职业伦理或法律技术理性，法律人的职业伦理或职业道德是该群体从事法律职业时必须遵守的道德与行为底线。同时，公务员的职业伦理要求公设辩护人必须服从上级管理，代表国家利益。而在刑事诉讼活动中，公设辩护人依据刑诉法是享有独立刑诉权利和地位的主体，需要对犯罪嫌疑人、被告人尽到忠实、保密义务，一切以维护服务对象基本权利为工作核心。由其当公设辩护人在刑辩服务中获知了对象存在其他犯罪事实时，两种职业伦理便显得格格不入，告发还是保密，成为一个悖论。

在波尔克郡诉多德森案件中，最高法院认为，当公设辩护人代表政府进行人员任免以及执行行政和调查职能时，的确是在为政府工作；但当公设辩护人为被追诉人提供辩护服务时，其与法官和检察官不同，不应当被认为是政府职员。在2009年，联邦最高法院在雷蒙特州诉布瑞琳案中明确了公设辩护人在刑事诉讼中的职责。一旦律师接受委托成为某位被追诉人的辩护人，那么无论是私人律师、指定律师还是公设辩护人，其职责都是一样的；除去报酬支付方式的不同，其与被告人之间的关系与任何律师与客户之间的关系别无二致。［4］

三、启示与借鉴

（一）在欠发达地区培养更多的专业法律人才

当前我国的律师无论是绝对数量还是人均数量都与发达国家有着较大的差距。因此，未解决援助律师匮乏等问题，培养更多的更优质的法律人才似乎是最直接也是最为有效的解决方法之一，才能更充分地维护辩护人的辩护权。建议教育部门向欠发达地区做更多资源倾斜，扶持欠发达地区的教育水平。

（二）由政府设立公职机构来弥补律师市场化的弊端

新中国成立后，中国律师制度在创建的过程中受到了苏联律师制度的影响，苏联律师制度的一个重要特点是国家法律工作者而非自由职业者［5］。1993年，十四届三中全会中通过的《关于建立社会资源市场经济体制若干问题的决定》中正式开启了国有化向市场化的历史性转变。根据该《决定》律师事务所的法律地位就是中介组织，《决定》肯定了律师执业活动中的市场性因素。市场化的优点很明显，通过市场的自我调节，优化了资源配置，律师的种类和人数由市场需求自由选择而不是政府硬性规定，有利于社会资源利用效率的提高。然而，市场调节本身就存在滞后性和市场主体的盲目逐利性，在经济上的东西差异、南北差异，也导致了律师资源在全国分配不均和欠发达地区刑辩律师缺乏的问题。

政府应该介入其中，用宏观调控这只看得见的手解决市场失灵问题。政府可以在律师稀缺的西部经济欠发达地区设立公立的、独立的机构，或者将现行法律援助中心独立出来并增加投入扩大编制规模，用政府调节的方式弥补市场难以解决的难题，调用各方法律人才资源，可以采用类似支教的方法，招募律师志愿者、公务员队伍、高校法学教师等具有律师从业资格者，约定其在指定欠发达地区短暂居住并提供两三年的法律服务，该履历可以作为返回原单位后职称、岗位晋升的重要依据。

（三）处理好具有公务员背景的援助律师的多个身份职业道德冲突的问题

解决具有公务员背景的援助律师职业道德冲突问题，我们认为首先需界别法援律师职业群体的基本属性是什么。从刑事诉讼法相关构造来看，刑事诉讼活动是由控辩审三方构成，具有公务员背景的援助律师若代表了国家利益，只履行公务员职责的话，从功能上来讲与检察官并无不同，三足鼎立的诉讼模式转变成了线性结构，故此时的援助律师的基本属性只能是辩护人。对这一点实际上也是较为通行的做法，我国台湾“公设辩护人管理规则”第5条规定：公设辩护人办理案件，除法令另有规定外，适用刑事诉讼法关于辩护人之规定。因此，公设辩护人的公设身份不应当成为其受控于政府、失去辩护人应当具备独立性的原因，而应当是实现更有效辩护的收入、职位保障。

（四）对法律援助承办律师实行负荷管理

1973年，美国制定了第一个全国性的公设辩护人案件负荷标准，该标准设立的目的在于估算律师每年能够有效处理的平均案件数值，比如重罪案150件、轻罪案400件、少年法庭案200件、上诉案25件等等。之后在大力推广公设辩护人制度的同时，大多数地方设立了公设辩护人案件办理的负荷标准。其目的很明确，既要保持公设辩护人制度高效运转，更需要注重有效性，不能因为辩护人承办案件过量导致“屠宰场司法”。

我国未来设立类似公设辩护人制度时，以及当前对法律援助中心公职人员，也应当考虑对其承办的案件实行负荷管理，并尽力保障上述人员从繁杂的行政事务、普法事务中脱离出来，心无旁骛地钻研法律、钻研案件本身，加强案件质量办理的考核，侧重受援人员的满意度调查，真正提升法律援助案件承办质量，维护受援人员诉讼权利，促进社会治理有序发展。