浅谈开放大学政策法规保障体系的构建

孙佳丽

海南广播电视大学，海南 海口 570000

习近平总书记强调，“始终把教育摆在优先发展的战略位置，不断扩大投入，努力发展全民教育、终身教育、建设学习型社会，努力让每个孩子享有受教育的机会，努力让13 亿人享有更好更公平的教育，获得发展自身、奉献社会、造福人民的能力”。在这样的时代精神感召下，开放大学应运而生，其本身依托现代信息技术的发展特性，促进了优势教育资源共享，有利于终身教育开展，其建设与发展相关备受关注和热议。

一、开放大学政策法规保障体系的构建现状

我国开放大学制度是在中央广播电视大学和地方广播电视大学基础上生成的，以现代信息技术为承托，面向学历教育和非学历教育，大力推进终身教育发展，更好地服务社会大众。时至今日，历经三十多年的创新式探索，开放大学教育取得了丰硕成果，以需求为导向、以能力培养为核心，基于网络自主学习、远程学习支持服务、面授辅导等，重构了教学生态，实现了育人价值产出的最大化。正是基于其在多重方面的运行优势及特点表明，赢得了越来越多社会大众的认可，并得到了国家的高度支持。尤其是随着我国人才强国战略部署与实施，普通大众的教育认知不断提高，推动着高等教育普及化、大众化变革，为开放大学发展带来了前所未有的机遇和挑战。为了进一步发挥开放大学的育人优势，迎合社会需求主流，对其政策法规方面的保障建设势在必行。事实上，《国家中长期教育改革与发展规划纲要》就进行了诸多方面的有益探索。但是客观维度上讲，相较于开放大学的发展需求，相关方面的政策法规保障建设尚存不足，未来还有很长的路要走。具体而言，我国现行的立法体系中，只有《高等教育法》是由立法机关出台，而其他均是以教育部规定、通知、决定亦或批复等形式存在，而省级层面的立法更是寥寥无几，削弱了开放大学的发展严肃性、稳定性。同时，开放大学的本质属性，决定了其与社会之间的紧密关系，在相关治理建设上要引导社会力量的广泛参与，其彼此间的权利及义务关系梳理至关重要，而相关政策法规却有缺失。

二、开放大学政策法规保障体系的构建完善

开放大学建设与发展，是践行终身教育理念，建设学习型社会的有效路径，有赖于完善政策法规的有力保障。作者基于上述分析，结合实际情况，针对性地提出了以下几种开放大学政策法规保障体系的构建完善策略，以供参考和借鉴。

（一）突出宏观部署

依托现代信息技术支持发展起来的开放大学建设，学历教育与非学历教育并举，始终以经济市场需求为导向，并取得了丰硕成果。尤其是随着我国特色社会主义事业发展，对人才的需求结构不断变化，进一步突出了开放大学及其教育开展的价值。为了加速推动开放大学教育发展，从国家层面上讲，要以人才强国战略为依托，明确其在整个教育体系战略布局中的重要地位，深耕终身教育理念，并结合实际情况，制定科学的目标导向，科学、全面且详细地规划其在未来某一阶段的实施、管理、发展，进行必要的宏观政策调控，进而使之育人价值得到最大释放。同时，在地方层次上讲，省级人民政府亦需高度关注和关怀开放大学持续发展，严格恪守国家立法建设规制，并依据国家系列政策导向功能，确立本区域治理范围内开放大学及相关教育的战略地位，在客观、理性认知立法不足的基础上，充分发挥自身既有职能，积极探寻诸多有益的创新之举，反哺立法完善，从而建立一个良性循环系统，使之为地区现代化建设做贡献。在此过程中，依法治国战略部署视域下，无论党中央系列政策决议，还是地方政府有效决策，均需在立法规制的框架结构下完成，加速完善相关程序机制，从根本上杜绝随意、任性等政策行为，提高其权威性、科学性，最大限度赢取人民的信赖，如此才能推进该项事业的有序发展。同时，值得着重指出的是，开放大学任何政策法规保障体系的构建，都需置身于当前的语境环境下，并保持与现行政策法规的一致性、协调性，从而提升其保障力度。

（二）多层设计优化

从我国开放大学的既往发展历程来看，是基于终身教育理念和学习型社会建设背景下生成的，为了有效促进其稳定发展，应进一步深入社会需求调研工作，在合理预见的前提下，优化多层设计，完善其系统构成。在具体的践行过程中，我国开放大学政策法规保障体系构建，首要解决是开放大学的独立法人资格及办学自主权问题，从而更好地实现其功能定位。根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要》的系列精神指引，要形成“宽进严出”的学习制度，并将之作为构建灵活开放的终身教育体系的重要举措。但是相比较而言，法律更具严肃性、权威性和稳定性。为此，建议由全国人大常委为核心，进一步完善开放大学的立法保障建设，为之生存与发展营造更加严肃、稳定的外在环境，并重点解决开放大学的法律地位、办学自主权等问题。同时，开放大学作为我国高等教育系统的重要组成，其核心是发展人才，最终着落在服务地区经济发展，决定了其与地方政府之间的紧密关联性。实际上，各地方在发展终身教育事业的具体路径选择上存在客观差异，从而影响了开放大学的角色功能定位，要形成完善的外部治理结构，清晰划分其与政府管理的权利边界，应从地方立法的层次上进行规范，以保障其可行性。另外，开放大学作为开放教育发展的主体，在具体的管理体制和运行机制建设上更具发言权，缘于思想理念与普通院校之间的差异化，未来还有很多亟待开发的空白。因此，依托国家及地方政策法规保障，开放大学本身亦需完善内部治理体系，在广泛收纳多方意见的基础上，自行制定校内章程，并交由上级教育行政部门审核，从而更具操作效力。

（三）丰富内容框架

开放大学特殊的教育定位，所提供的服务包括学历教育、非学历教育和社区教育等，在我国现行的立法层次上仍旧留有空白，进一步完善相关方面的内容框架势在必行。根据《高等教育法》的相关规定，开放大学自办立之初即具有法人资格，同时按照《民法通则》，独立法人需在几个必要条件下成立，包括依法成立、有必要的财产或经费、有自己的名称、组织结构和场所、能够独立承担民事责任。但实际上，我国当前阶段的开放大学建设，以教育部批复存在，并未上升到立法层次上，对独立法人资格的规定不尽详细。因此，建议由全国人大常委会审议并通过专门的开放大学法，在立法层次上，承认其合法合规性，并就其功能定位进行详细描述，即以学历教育和非学历教育为主，维护他们的自主办学权，为之合理合法范围内的自治奠定基础。同时，根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要》，“构建政府、高校、社会之间新型关系”，“自主开展教学活动、科学研究、技术开发和社会服务，自主制定学校规划并组织实施，自主设置教学、科研、行政管理机构…自主管理和使用学校财产和经费”。如上政策规定，充分显示了国家在政校管办分离建设的决心和意志。但事实上，由于开放大学服务地方经济建设的功能定位，其不可豁免地要与地方政府产生关联。因此，开放大学政策法规保障体系的构建，要注重明晰地方政府行政部门与开放大学之间的权利边界，突出政府宏观层面的调控与导向职能，强调开放大学内部治理自主权，从而保证其运行机制体制的进一步细化和可行性。

三、结语

总而言之，开放大学的建设与发展有着非凡的现实意义，是践行终身教育理念，建设学习型社会的有效路径，其价值实现有赖于完善政策法规的保障，因而其相关建构势在必行。在具体的组织过程中，应结合实际情况，突出政府宏观层面的部署功能，推动多层设计优化，分别从国家、地方政府以及开放大学三个层面着重，不断丰富其内容框架构成，以保证其发展的稳定性。作者希望学术界大家持续关注此类课题研究，从不同的视角提出更多的有效策略。