法规性别平等评估机制研究*

宋琳琳

中共大连市旅顺口区委员会党校，辽宁 大连 116050

性别平等评估又被称为性别影响评估，是指评估主体通过建立一套科学、严密、可行的评估机制对法律法规及政策进行评估，评估条文条款及规定是否遵循公平原则及男女平等原则，是否存在有性别不平等的规定，并针对涉及到性别不平等的条文条款及规定向有关部门提出意见和建议，督促有关部门进行修改，从而完善法律法规及政策，确保和促进法律法规及政策遵循男女平等的原则。

一、法规性别平等评估的意义

（一）法规性别平等评估是落实社会性别主流化的工具和策略

“社会性别主流化”是联合国在全世界推行的策略之一，这个策略的目标在于将社会性别作为政府部门施政及决策的一个重要指标，从而使性别平等成为主流观念，最终在整个国家和社会领域当中达成社会性别平等的目标。它是一种达到男女平等目的的手段，是针对现行制度的不完善之处，从而发展出来的一种纠偏手段，是一种能促进男女平等发展的策略。

（二）法规性别平等评估机制是男女平等基本国策制度化落实

我们从男女平等的角度来审视中国的法律会发现，尽管我们国家的根本大法《宪法》将男女平等确定为基本原则，但是该原则在具体的事实上、落实中会有弱化的现象，具体表现在如就业、健康、教育、社会保障以及享受公共服务等方面存在着突出问题。所以有必要对法律和政策制定进行性别平等的评估，确保用社会性别的视角充分审视法律和政策对男性和女性的影响，真正着眼于女性的全面发展和男女两性的平等发展，从而实现对现有的法律和政策纠正其已有的不平等，避免出现新的不平等，使得男女平等基本国策得到真正贯彻，即从形式上得到落实，也要在实质意义上得到充分落实。

（三）法规性别平等评估是科学民主立法、良法善治的题中之义

中国共产党的十九次全国代表大会大报告中重申了“坚持男女平等基本国策，保障妇女儿童合法权益”这一原则，报告明确强调要“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治”。将性别平等评估机制这一国际社会普遍认可的推动法律政策中的社会性别主流化的有效战略，引入法律和政策制定实施全过程，正确看待法律和政策中对男女两性的不同影响，从而追求法律的平等性，正是体现了良法要求的制定法律除了符合内容、形式的要求外，还应当符合公平正义等价值追求这一要求，体现了包括男女平等在内的社会主义核心价值观。

二、当前法规性别平等评估机制存在的普遍性问题

中国目前没有国家层面的法律性别平等评估，主要是在中华全国妇女联合会推动下，部分地方进行的地方法规性别平等评估。存在的普遍问题有：

（一）评估主体不统一。当前地方法规政策性别平等评估没有统一的组织机构。由于这些主体各不相同，他们的职责范围也不相同，缺乏强制执行力度，开展工作的层面容易受到限制和影响。加之如果一直使用兼职人员工作，不能配备专业的人员和专家进行工作，就使得评估工作的专业性大大降低，影响工作的效果。

（二）评估内容不统一。由于没有国家层面的法律政策性别平等评估机制作为指导，各地结合自己的情况和研究范围制定了机制和规范性文件，直接导致评估的范围和程序的不统一。范围的不一致导致评估法规政策整体覆盖率较低。

（三）评估的方法简单，在评估框架、指标上没有建立符合本地实际的统一的评估体系。法规政策性别平等评估是一项具有极强专业性的工作，需要从评估理念、框架、指标等方面进行详细科学的制定，并借鉴或开发专业的分析方式。如果没有专业的工具和精细的流程设计，很容易让评估工作停留在形式化上，难以触及实质性的问题。

三、推进法规性别平等评估机制的对策建议

（一）明晰性别平等评估的目标和理念

性别平等评估是一种手段，它的最终目的应当是实现实质上的性别平等，而且必须贯彻这一平等应在社会性别视角下提出，并且应当纳入社会性别主流化当中实施这一理念。要认识到女性不是问题的根源，社会以及社会制度、结构、文化等才是产生问题的根源，只有从社会文化、制度上做出调整改变，矫正甚至弥补历史、传统上对女性的歧视及造成的不公平待遇，使男性和女性都享有更多的机会与权利，实现真正地促进性别平等。

（二）明确评估机构建立联动的评估机制

1.设置政府法制办为独立的性别平等评估机构。从落实男女平等基本国策职责的角度以及对法律政策分析审查专业性来看，建议将性别平等评估机构设置政府法制办。政府法制办综合协调能力强、能够总览地区法律、政策工作全局、并且执行力度强，更重要的是从专业上来看也很契合法制办的工作职责。性别平等评估是一项兼具政治性、专业性的特殊工作，应当设置专门的岗位，选拔具有专业理论的人员进行工作，并且要有财政部门拨付专门的款项资金确保工作运行。从国际社会上来看，设置独立的性别平等评估机构是发展的趋势。

2.建立专家参与的政府和社会联动的评估机制。在推动性别平等评估的工作中政府公权力是主力军核心力量，而法学学者、社会专家及妇女组织的参与也是十分必要的，是助推力量。无论从性别平等评估工作的性质来看，还是从国外的经验以及目前国内各地方的实践经验来看，吸收社会上专业机构当中的专家参与性别平等评估工作，建立专家参与的政府与社会联动的评估机制都是十分有益的。

性别平等评估机构可以同妇联建立联动工作机制，即对于地方法规和政策由法制办进行专业审查，而妇联就性别平等方面的问题提出意见和建议，会同专家学者从社会性别的角度以及社会效应的角度提出意见和建议，最后形成报告进行上报，从而形成性别平等评估工作“三足鼎立”的局面。可以考虑从高校、科研机构、律师事务所以及妇女组织等领域选拔一批专家学者，将其纳入地方专家资源库。

（三）细化评估程序和完善评估方法

目前国内外对于法规政策性别平等评估使用的流程一般包括：确定评估目标法规政策、收集研判信息、建立评估指标、论证评估、提交评估报告这几个步骤。地方法规政策性别平等评估机构即法制办可以在每年年末对下年初编制需要进行评估的法规及政策，确定的法规和政策的范围应当涵盖将制定的法规政策、正在实施的法规政策，从而实现全覆盖。需要特别指出的是，在确定目标法规政策时要明确规定，将性别评估作为制定和通过政策和法律的必经程序，以提高性别平等评估工作的重要性。目标评估法规政策确定后，可以根据法规政策的数量及内容的专业性，划分成一个或多个评估小组分工进行评估工作，当然评估小组组建时可以吸收妇联及专家成员。收集研判信息的任务可以由评估小组完成，该项工作可以采取理论研讨、实践调研、社会调查及实证研究等形式进行，目的在于了解性别平等的现状和社会上对性别平等的需求，以便充分客观地研判性别影响的相关因素。随后在建立评估指标的环节，由于评估指标的关键性和对评估的重要影响作用，建议评估指标的建立由评估机构为主导制定提出，由妇联审议并提出修改意见及建议，最后会同专家组进行讨论论证后确定。评估指标确定后，由评估小组结合收集的调研信息对照指标对目标法规政策进行性别平等评估。评估范围也要覆盖到法规政策的全文，即对法规政策全文对照指标进行评估。此时可以得出初步的评估结果，但是还需要对该结果进行论证，这个过程中妇联及社会组织和专家学者将发挥重要作用，依然可以采取理论研讨、实践调研、社会调查及实证研究等形式进行，遵循实践是检验真理的唯一标准的原则。在经过论证评估后，由评估小组完成评估报告，对评估的法规政策给出通过、部分通过或不通过的结论，对于不通过或部分通过的法规政策，要在报告中详细说明理由及给出可行的修改建议。