我国地方政府投融资平台融资管理研究

宋丽云

（唐山曹妃甸新城投资集团有限公司，河北 唐山 063200）

一、引言

地方政府投融资平台这种组织形式产生于政府财税体制改革之后，地方政府投融资平台的建立，有效地解决了地方政府融资中存在的“市场主体缺失”问题，它充分利用政府平台来组织协调与增加信用，为地方政府合规、合法融资创造了条件。它承担着政府公共基础设施建设和公共服务的职能。地方政府投融资平台的成立，有效地满足了地方政府发展经济的资金需要，对于实现“保增长，扩内需”的战略目标发挥了重要作用。

在本轮地方政府债务整肃和金融监管中逐渐取消地方政府对平台公司的各种特别支持，这极大地增加了地方政府投融资平台的运营压力。在这种日渐紧缩的环境下，地方政府投融资平台传统的融资方式必须相应地进行调整创新，做到与时俱进，以适应不断变化的金融环境，顺利完成过渡期，最终实现平台公司的顺利转型，更好的服务地方经济发展。

二、当前我国地方政府投融资平台的常用融资方式

从目前我国地方政府融资平台的融资方式来看，常见的方式主要有银行贷款、财政拨款及信托融资等。具体情况如下：

（一）银行贷款

我国地方政府投融资平台融资的最主要方式是银行贷款，利用财政做担保是还款的最终保障。有统计资料表明：截止到2013年年底，我国政府各类投融资平台的债务总规模达到了15万亿元，这其中的80%来自于银行贷款。银行贷款占据了如此高的比重，这与我国目前的资本市场、债券市场欠发达有着较密切的关系。政府投融资平台在其他融资渠道不畅通的情况下，以政府信用担保或者以土地抵押来向银行申请贷款成为政府投融资平台公司融资的首选。通常情况下，各类金融机构也偏向于将资金投向这样的领域，毕竟在“打捆贷款”“政府担保”“财政兜底”的做保障的情况下，还本付息的资金来源还是有保障的。

（二）财政拨款

我国地方政府投融资平台的另外一个重要的资金来源就是财政拨款，地方各级政府建立平台的目的就是进行各类公共基础设施和公共服务设施的投资建设，这些项目一般是带有公益属性的，因此利用财政资金就具有合理理由。可现实中往往各级政府的财政资金总量是很有限，所以地方政府直接财政拨款进行建设的额度就会非常有限。通常做法是采用设立投融资平台公司的模式，然后将财政资金或土地使用权等以注册资本金的形式注入平台公司，作为公司的启动资金。在投融资平台公司正式运营之后，政府财政通常就不会再继续直接拨款，除非投融资平台公司发生严重的或非正常的资金缺口，政府财政才有可能继续给予资金支持。

（三）信托融资

信托融资是近年来新出现的一种融资模式，因其具有融资速度较快（从设计到审批或备案以及发行所需的时间较少）、操作相对简单，期限设计和资金运用方式灵活等特点，获得越来越多的政府投融资平台公司的青睐。但该种融资模式缺点也是显而易见的，就是综合资金成本比较高。因为政府的投融资平台投资建设的多是公益类项目，这些项目的收益率都较低，通常情况下项目的综合收益是覆盖不了信托融资的综合资金成本的，因此，该融资方式更适合弥补平台公司短期流动性的需求。

三、我国地方政府投融资平台在融资管理方面存在的问题及其成因分析

（一）资金来源单一

银行贷款在政府融资平台资金来源中一股独大，因为地方政府投融资平台的资金来源过于单一，因此导致了的平台公司的资金风险在不断加剧，这些年银行出现了大量的不良贷款，很多都集中在地方政府投融资平台领域贷款。随着我国金融管理体制改革的不断深入，融资平台银行贷款政策收紧。2014年43号文颁布之后，地方政府融资平台的政府性融资职能被剥离。自2017年起，中央政府开始启动了地方政府债务的整肃工作，其中一项重要的工作就是监管地方政府融资平台的融资情况。2017年5月，财政部、发改委等六部委联合印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预【2017】50号），在通知中明确规定了地方政府投融资平台在融资管理中的细节问题，要求地方各级政府及所属部门不得再以各种方式干预地方投融资平台的市场化融资活动，目的是规范政府投融资平台的违规融资。以后地方政府投融资平台拟依靠政府增信，从银行获得贷款的难度将越来越大，平台公司应该积极主动拓宽融资渠道，丰富公司的资金来源。否则，一旦银行抽贷或者停止给投融资平台放款，投融资平台的资金链就会断裂，使其深深地陷入债务危机之中。

（二）地方政府投融资平台的资金来源期限与项目投资回收期期限不匹配

由于地方投融资平台主要从事基础设施投资建设，而城市基础设施建设一般投资数额大，建设周期较长，资金回收周期长。而目前各投融资平台主要以银行贷款为主，期限一般较短，大部分贷款的还款期限集中在5年以内，这种“借短放长”的融资方式加大了投融资平台的还款压力，极有可能出现银行贷款已经到期但项目还处于建设期的情形，从而给平台公司造成巨大的资金压力，不利于平台的健康运营，需要调整债务期限结构与项目投资回收期限，使二者相匹配。

（三）存在融资综合成本与项目综合收益倒挂现象

由于地方投融资平台主要从事基础设施建设，而城市基础设施建设投资一般回报率都不高，如果是银行贷款或者债券融资，资金成本勉强能够负担。如果采用其他方式进行融资，如：信托、保险、中期票据、融资租赁等，因这些融资方式的综合资金成本都比较高，往往存在资金成本与项目收益倒挂等问题，必将增大地方融资平台公司的运行成本，影响平台公司的长远发展。

四、完善我国地方政府投融资平台融资管理方面的对策措施

地方融资平台在脱离了政府信用之后，其融资管理的模式的调整需要依赖于其自身信用体系的建立。自身信用体系的建立需要摆脱投融资平台公司依赖政府财政资金兜底的状况，迫切需要建立自身造血功能。因此地方融资平台融资管理模式调整与融资平台运营能力的提升是不可分的。当融资平台公司有一定的运营能力和稳定的投资收入之后，可以尝试一些创新型的融资模式来拓宽融资渠道，增强融资能力。

（一）政府投融资平台通过重组整合，提高融资能力

地方政府投融资平台重组整合对于提升自身的融资能力有很大的帮助，具体方式可以分为合并、以大并小以及重组成立新的投融资平台公司等方式。对于合并，主要将是将区域内比较分散，业务相同、相似或者互补的平台公司进行合并，以实现强强联合、优势互补，使平台公司业务多元化；对于以大并小，主要是依托现有的大型城投公司，将其他规模较小的城投公司吸收合并；对于重组成立新的投融资平台这种方式，主要是以主营业务类型为导向，针对不同平台公司，将业务相同、相似或者互补性较强的板块重新整合在一起，成立一批新的投融资平台公司。上述这些方式运用得当，都能极大地增强平台公司的整体实力，进而提升平台公司的融资能力。

（二）根据业务类型，灵活发行政府债券与城投债，精准匹配融资方式降低融资成本

新《预算法》颁布实施后，允许各级地方政府发行政府债券。债券筹资具有期限长、利率低等优点，非常适合政府投融资平台项目筹资的要求。地方各级政府及投融资平台公司要充分利用债券这种融资工具，灵活运用政府债券与城投债，根据项目类型精准匹配融资方式，统筹融资。对于没有收益的公益性项目可由地方政府发行一般债券融资。对于有一定收益的公益类项目可由地方政府申请发行专项债券融资。除上述两类项目之外，地方政府投融资平台公司，可以按照市场化规则，以其有收益的项目发行城投债融资，以实现项目的融资模式与项目性质的精准匹配。

（三）利用资本市场进行权益融资

对于规模比较大，盈利前景好的投融资平台公司，可以考虑公开发行股票筹集资金。可以首发上市，也可以通过兼并重组上市。因为证券市场上的资金充足且活跃，平台公司一旦成功上市，便可以迅速地获取大量资金，将其投资到政府基础设施建设项目，一方面解决了融资渠道窄，融资难的问题，另一方面因为公开信息披露的要求，可以迫使平台公司更努力地提高经营水平，保持更良好的财务状况，努力提升企业的竞争力。对于规模比较小的政府投融资平台公司，可以积极引进民间资本，鼓励民间资本参与，充实公司项目资本金来源。

（四）积极拓宽融资渠道，补充公司流动性缺口

政府投融资平台公司可以尝试采用融资租赁方式补充公司流动性。融资租赁融资相比于其他的融资方式，操作相对简单，综合资金成本比较适中，优势还是很明显的。在具体业务模式上分为直接租赁、售后回租、杠杆租赁等。售后回租方式广泛用在基础设施建设项目中，可以盘活存量资产，将其转化为流动资产，从而提高资产的流动性，因此采用售后回租的业务模式不仅可以有效解决平台公司短期流动性不足的问题，还可以改善企业的资本结构，降低平台公司的财务风险。

五、结束语

总之，在当前对政府投融资平台的融资政策越来越紧缩的情况下，在基础设施建设领域中，地方政府各投融资平台公司依然承担着重要的建设任务，当前各级政府投融资平台的债务风险越来越突出，如何有效化解债务风险迫在眉睫。中央监管层和财政部等部委都在陆续出台相应的限制平台公司的政策。因此，地方政府及各级投融资平台一定要根据各自的实际情况做好融资管理方面的工作，积极探索适合的融资模式，同时要加强公司的债务风险控制，防范化解隐患，重点聚焦在整合区域内平台公司优势资源的前提下，充分利用各种渠道资金，鼓励融资创新，统筹做好投融资平台公司的融资管理工作。