宁夏义务教育阶段控辍保学法治化问题研究*

孙月茹

宁夏大学政法学院，宁夏 银川 750021

教育部长陈宝生指出面对打赢脱贫攻坚战、加快推进教育现代化、建设教育强国、办好人民满意教育的新形势新任务，各地要进一步增强做好控辍保学和农村学校建设工作的责任感紧迫感。抓好控辍保学、实现义务教育有保障，是拔掉穷根，阻断贫困代际传递的重要途径。2018年，我国小学学龄儿童净入学率达到99.95%，九年义务教育巩固率94.2%，贫困地区辍学人数由29万下降到6.5万人（数据来源：中央纪委国家建委网站），控辍保学工作进入到攻坚期。全国95%的县都出台了专门的控辍保学工作方案，宁夏通过建立三包三保制度①、开展千名教师走万家等活动，聚焦9各贫困县的贫困村，将建档立卡户作为重点对象，制定精准扶贫方案，截至2018年12月，共排查义务教育阶段辍学学生9572名，劝返率99.8%，全区小学六年巩固率99.86%，初中三年巩固率97.72%，分别比2017年提高3.84和2.7个百分点。截止2019年11月，全区小学义务教育巩固率为99.86%，初中义务教育巩固率为97.72%（数据来源：宁夏回族自治区教育厅）。各地也纷纷制定具有特色的控辍制度，中卫市深化产教融合、校企合作，招收8个“订单培养”专业班，就业率达到98.8%，专业对口率达86%，小学和初中巩固率分别达到100%和99.1%；同心县组织3500名教师深入12个乡镇，142个行政村逐人核对，全县281名辍学学生（其中建档立卡148人）已完成清零目标。盐池县全县义务教育阶段保持零辍学，残疾儿童少年入学率达到了98.6%（数据来源：宁夏回族自治区政府官网）。在控辍保学工作取得突出成效的同时，控辍保学过程中存在的问题也日渐凸显，控辍保学工作不能仅满足于当下的义务教育巩固率，而应着眼长远，从根源上避免适龄未成年人辍学。

一、宁夏义务教育阶段控辍保学面临的问题

（一）童工现象严峻

通过对平罗县的辍学学生辍学后去向的统计发现，截止2019年5月，共有145名辍学学生在县内外打工，多数辍学学生是在同学、邻近辍学学生的介绍下，找到工作。其背后反映出辍学现象的一个显著特点，也即同伴效应问题②，控辍保学工作中最突出的难题便在于辍学数据是实时变化的，数据的实时变化加剧了基层控辍保学的工作难度，未劝返人员和新增辍学人员成为下一阶段控辍保学的重要任务。

（二）家庭教育缺失

在辍学学生中，对部分辍学学生的访谈发现辍学学生家庭普遍存在父母外出打工或文化程度不高等问题，留守儿童占比较高，大部分辍学学生处在家庭教育缺失的环境下，控辍保学开展过程中，家庭的配合程度低，控辍保学的执行成效还有待加强，家校合作仍有待进一步落实。

（三）学校管理困难

对平罗县Y学校教师访谈过程中发现，部分学生返校后管理是一个重要的难题，社会习气严重，扰乱课堂、违反学校纪律、不尊重教师等情形屡见不鲜，对于辍学学生的教育和监管的协调存在困难，三包三保制度的基础上，学校要保障学生返校后不会再次辍学，仅仅依靠制度规范难以解决。

二、宁夏义务教育阶段控辍保学存在问题的原因

（一）宁夏义务教育阶段控辍保学的立法不完善

1.控辍保学主体的职能与责任不明确

国务院《关于进一步加强控辍保学提高义务教育巩固水平的通知》（以下简称通知）中指出政府的职责在于补短板、控底线。学校要建立和完善辍学学生劝返复学、登记与书面报告制度，父母或者其他法定监护人应当依法送适龄儿童少年按时入学接受并完成义务教育。自治区人民政府在《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的实施意见》中进一步从家庭监护主体责任、政府属地监督责任、教育行政部门和学校关爱保护、工会、共青团、妇联、残联、关工委等群团组织进行关爱、政府委托和购买服务凝聚社会力量几个方面细化了各方主体的职能，但是实践中，政府、学校、家庭和社会的控辍保学的合力尚未发挥出来，家庭的职责在于配合学校，学校的职责在于协助完成行政机关的政策安排，但对于相应主体的具体职责是什么以及履行到何种程度，不履行和不完全履行的责任如何承担以及学生受教育权利如何救济等问题，均未明确提出指引。而主体的职能不明确会造成政策推进过程中“各人自扫门前雪，休管他人瓦上霜”的情况，家庭在学生辍学过程中本应发挥作用，但由于职责不清，家庭将责任转嫁给学校，而学校如果仅对于知识教育、学生安全和学校管理等负责，又会将辍学责任全部转嫁给学生家长。权不清则责不明，因此必须将各主体的权利义务以文本形式固定下来，才能充分发挥法的指导作用。

2.控辍保学的程序保障机制不健全

现有政府规章及控辍保学相关规范性法律文件主要集中于学生“劝的回”，而对于学生“留得住”“发展的好”却规定甚微，《通知》中如因地制宜促进农村初中普职教育融合的制度安排，辍学学生通过职业教育能够很好地实现学校教育和就业需求之间的平衡。实践中各地学校与职业学校的合作模式有所差异，对于部分大龄辍学学生，不愿意接受职业教育的学生群体，职业教育发挥的作用力有限。③与此同时，辍学学生复学后的差异化培养尚未形成，对于辍学时间短，有继续接受知识教育需求的学生来说，职业教育又不能满足其发展需求，由于学籍管理相关规定的约束，义务教育和职业教育之间的衔接配合不够到位，使得学生的学习需求无法得到最大限度的满足。

（二）宁夏义务教育阶段控辍保学的执法合力有待加强

1.行政机关与其他治理主体协调配合不足

新时期各项工作有序推进的同时，基层行政机关工作压力相对较大，各司其职，在控辍保学工作中，面对突出的童工问题，教育部门与市场监管部门的配合不到位，在通过对平罗县k乡文化站的工作人员访谈发现，一般面对外出务工的辍学学生，他们会亲自找到学生，并劝说他们回学校继续接受义务教育，但仍有部分学生劝不回，而且时有发生同学介绍、同乡介绍等情况，新增辍学务工的情况不断出现，说明市场监管部门对于相应雇主的处罚力度不足，甚至部分情况下，其对于童工情况的了解并不到位。因此，各部门之间在控辍保学之中的配合仍有待加强。

2.公益组织参与治理缺乏程序规范

宁夏自治区妇联组织开展了“助力社会组织控辍保学项目”，通过专业的社会工作机构和专业的工作方法，以降低西吉、平罗等地的辍学率。2018年项目共计服务了657名不同辍学风险的学生，共计开展60节职业生涯规划课，开展47次焦点治疗，这无疑为控辍保学工作带来了积极影响，对于促进学生发展，预防潜在学生辍学以及辍学学生劝返发挥了重要作用，但现阶段对于社会组织的参与，仅有相应的倡导性规定，对于社会组织而言，其在控辍保学过程中的权利及义务尚不明确，针对部分社会组织的不规范行为，如何约束与救济尚无具体规定，因此现阶段，社会组织的参与力不足，发挥的作用力也十分有限。

（三）宁夏义务教育阶段控辍保学的司法缺失

1.教育公益诉讼尚无法律依据

教育领域的诉讼可以分为私益诉讼和公益诉讼，前者是学生在校期间受到侵害，其法定代理人有权向人民法院提起民事或行政诉讼，后者是指国家机关、社会组织及公民等主体可以对教育领域中涉及公共利益的情况提起诉讼，现阶段教育公益诉讼尚无法律依据，宁夏回族自治区也尚无地方性法规对其进行规定。讨论诉讼主体的目的在于理清学生辍学过程中，谁应当承担法律责任的问题。实践中，部分学生辍学是有直接的侵权对象，如在校期间受到欺凌、教师体罚或因学校管理体制受到不公正待遇，此时，学生的法定代理人可以向人民法院提起诉讼。但当法定代理人怠于行使权利或不能行使权利亦或者父母剥夺未成年人受教育权利等情况，学生权利长期得不到保障，进而辍学或被迫辍学，此时的学生权利应如何保护，这不仅是个别学生受教育权的问题，更是关乎国家教育、未成年人健康发展的重要问题，此刻纳入教育公益诉讼十分必要、赋予监护人以外的主体以诉讼主体资格是必要的。

2.司法责任追究存在困难

承担司法责任的前提首先是法律有明确的规定，其次是通过法院判决而确定，而现阶段的问题在于立法上规定不够具体，而司法救济的重视程度不足，各地通过“官告民”的方式实现辍学儿童重返校园，将教育公益诉讼作为控辍保学的最后一道防线，是具有显著成效的。然而各地的司法实践也暴露出片面性，学生辍学是家长责任，但并不意味着仅仅是家长独自的责任，学校在一定程度上，给未成年人造成的损害及造成未成年人厌学情况也应当纳入司法责任考量的范畴，因此对于司法责任问题的考量应当站在辍学学生的角度进行评判，真正全面衡量各方责任，对于存在严重体罚侮辱行为的教师，仅仅通过行政处分、赔钱和解等方式处理，不仅无法从根本上解决未成年人辍学的问题，反而造成了维权困境。

三、宁夏义务教育阶段控辍保学的对策

（一）宁夏义务教育阶段控辍保学的相关立法完善

1.明确控辍保学各方主体职责

原有规定仅从宏观层面对政府、学校家庭职责进行了分类，实践中职责不够细化，辍学学生劝返工作首先由学校开展，通过123预警机制④，当学生连续3天不到学校由学校向所在乡镇政府报道，乡镇政府建立台账，将辍学学生信息分配到各乡镇、文化站村居委，由其负责协助学校，然而家长在这个环节中是被动的，现阶段的辍学以学生的自愿辍学为主，显然，单纯的做家长工作效果并不好。家长通过各种途径将学生送回学校，部分学生还是会再次辍学。因此首先应当明确政府的宏观指导，具体包括各部门在控辍保学工作中的具体职能，形成常态化的组织保障，而非通过临时出台方案的形式，同时畅通行政机关听取民意的渠道，对于潜在辍学学生行政机关应当及时提供帮助。其次，学校层面应当责任到人，充分发挥班主任、任课教师以及团委的作用，学校内部建立控辍保学责任机制，对于暴力体罚、言语侮辱学生等情况进行通报，并将情况及时与家长沟通，在为学生提供专业心理咨询的同时，加强对问题学生的关爱，学校可以考量将学困生集中编班，开展慢节奏的课堂教育。其中最重要的是在控辍保学中细化家庭职责。家庭在控辍保学过程中并非从属的配合地位，而应当是积极的履行监护义务，首先是应当保持同子女的沟通，实践中很多家长半年一年才能回一次家，很少关心子女学习问题，其次发现辍学倾向及时与学校沟通，请求学校或政府为潜在辍学儿童提供专业指导和心理咨询，再次对于已经辍学的学生家长应及时查清辍学原因，同学校沟通及时消除障碍，最后当学生受到来自学校管理、班级管理、欺凌侮辱等情况下，家长作为法定监护人应当及时向政府申诉或向法院起诉。

2.完善控辍保学程序性保障机制

现阶段从制度层面而言，相关配套措施不够健全。许多倡导性措施缺乏相应的落实程序和机构，对于普职教育融合，各地应当取长补短，汲取经验，逐渐形成规范化的合作机制，对于学生实行差异化培养，根据学生的学习发展需求，为学生提供行之有效的教育方案，与此同时，发展职业教育，也是解决童工问题的重要方式。《国务院办公厅关于进一步加强控辍保学提高义务教育巩固水平的通知》提出，各地要结合自身实际加强统筹，积极促进农村初中普职教育融合，确保初中学生完成义务教育，有针对性地防止初中生辍学。首先要调整相关政策依据，重点明确职业教育在控辍保学工作中的提前疏导和干预机制，明确可选择性的有差异化的教学机制，赋予学生及监护人依据个人实际情况进行选择的权利，更好的发挥职业教育的优势，第三，明确职业教育的监督测评体系，对职业教育的资质、质量进行严格把控，确保学生能够学有所得。⑤

（二）执法层面

1.加强控辍保学的执法合作

首先是加强行政机关的信息公开的主动性，实现信息沟通畅通。实践中由于控辍保学的数据处于实时变更的状态，政府各部门信息公开主动性不强，控辍保学工作涉及诸多部门，由教育部门牵头，其他行政机关应当积极配合，例如，童工问题应当交由市场监管部门进行处理，家庭教育问题现阶段多由妇联牵头，行政机关参与度低，学校管理问题一般也是由各个学校自治的方式进行规定，行政机关很少介入。这在一定程度上造成各部门之间信息沟通不畅，教育部门发现童工问题但是对于雇主并不享有处罚权，相关工作人员只能对学生进行劝说，因此效果尚未充分显现出来。其次，转变行政机关协作的传统“一揽子”模式，充分发挥各部门的职能。实践中，教育部门会将辍学学生的分配给其他部门协助劝返，也即各个部门都实际参与到劝返工作中，对于劝返工作不到位的由教育部门发函督促，但是有两个问题，一是将劝返工作与本部门工作职能结合不到位，二是增加了其他单位部门的工作量，增加基层行政工作人员的压力。因此必须扭转此种方式，其他机关、部门参与控辍保学工作应当以自己部门职能为限，对教育部门控辍保学工作进行辅助，而非“打包”式的将任务分散给各部门。

2.加强行政机关与公益组织的协作程序规范

在调研中发现，部分地区如西吉和平罗在妇联的组织下，联合各社工机构和其他公益组织，对学生进行职业生涯规划课指导。社会组织参与控辍保学本应是控辍保学社会治理的一部分，也是今后控辍保学工作开展的机遇和趋势，因此对于社会组织的规范尤为重要。首先要从立法上明确社会组织参与的方式、界限，其次要为社会组织参与提供便利，保障社会组织参与控辍保学的政策、经费及其他条件支持，再次对于社会组织参与控辍保学过程中的要求应当明确具体，一旦出现不规范的行为，由谁来承担责任以及由谁追究其责任，追究何种责任。最后，加强相关的信息公开，便于学校、人民群众的监督，对于不规范的行为，应当畅通相关监督主体举报、申诉的途径，将社会组织参与全面的纳入政府、社会监管体系之下。

（三）司法层面

1.将控辍保学的纳入教育公益诉讼范畴

教育公益诉讼虽无法律层面的明确规定，但是诸多地区通过地方立法的形式对为辍学学生权利提供司法保护的行为予以了肯定，如云南发布《云南省人民代表大会常务委员会关于加强检察机关公益诉讼工作的决定》，其中细化了检察机关提起公益诉讼的范围，将未成年人保护纳入其中。而怒江州兰坪县通过教育公益诉讼实践，小学在校学生辍学16人，辍学率下降至0.09%。初中在校学生辍学76人，辍学率下降至0.87%，取得了重要突破。未成年人的受教育权保护，没有司法救济的权利保护是不完整的。⑥一方面行政机关对家长只有批评、训诫的权力，没有更为严格的处罚权，发挥的作用力有限，另一方面也存在家长剥夺学生受教育权式家长怠于行使诉讼权等问题，必须通过教育公益诉讼来实现。⑦首先应当明确教育公益诉讼的主体，也即谁有权向人民法院提起教育公益诉讼，再次明确各方主体责任，也即不履行保障未成年人受教育权的行为应承担何种问题，第三，对于教育公益诉讼的审理期限应当进行特殊规定，未成年人接受义务教育具有严格的时间要求，应充分提高教育公益诉讼的诉讼效率，以保障学生的受教育权。

2.合理确定控辍保学主体的司法责任

应当充分考虑其判决执行能力的问题，将无法执行或执行障碍的情况做特殊考虑，如残疾儿童、留守儿童等特殊情况。现阶段各地的教育公益诉讼实践主要是政府诉辍学学生的法定监护人，而对于学校管理责任的追究却十分有限，因此应当将家庭情况、学校管理责任纳入教育公益诉讼的考量范围，兼顾学生辍学原因、返校后的学习需求，家长、学校的履行能力，做有针对性、各方责任明确合理、具有可履行性的判决。从而切实提升控辍保学实效。

四、结语

控辍保学虽取得了显著的成效，但现阶段的控辍保学重心依然在“控辍”层面，主要依靠各地政策予以推进，相关文件的稳定性和可操作性不强，权责不够具体，通过对童工、家庭教育、学校管理等问题的反思，职业教育、家庭教育依据教育公益诉讼成为未来控辍保学的发展趋势，面对控辍保学工作中诸多新领域，存在相关立法薄弱，执法合作机械化，司法面临诸多挑战等问题，对这些问题的关注，是实现控辍保学法治化所必须考虑的问题，通过法治化的治理保障，未来努力实现从根源解决义务教育阶段学生辍学问题。

注释：

①三包三保制度：乡镇干部包动员保入学率，学校包管理保巩固率，教师包教学保合格率.

②李强.同伴效应对农村义务教育儿童辍学的影响[J].教育与经济，2019（4）：36.

③陈昌荣.民族地区中小学辍学务工问题分析——以四川彝区为例[J].理论与实践，2016（6）：80.

④对学生无故1天不到校，由班主任联系问明原因，并报告学校；2天不到学校，由学校上门了解情况，再次动员；3天不到学校，由学校向乡镇报告提交名单，乡镇采取措施督促学生返校.

⑤王扬南，等.控辍保学中的职业教育：经验与机制[J].教育研究，2019（12）：99.

⑥崔玲玲.教育公益诉讼：受教育权司法保护的新途径[J].东方法学，2019（4）：138.

⑦黄亚宇.引入教育公益诉讼保障公民受教育权的思考[J].兰州教育学院学报，2018（11）：156.