国外空间核动力源安全管理机制探析及其启示<br/>——基于国外政府层面的相关经验

国外空间核动力源安全管理机制探析及其启示
——基于国外政府层面的相关经验

2020-11-29龙杰唐玉华深圳大学法学院空间政策与法律研究所中国探月与航天工程中心

国际太空 2020年5期

龙杰唐玉华（深圳大学法学院空间政策与法律研究所中国探月与航天工程中心）

联合国和平利用外层空间委员会（COPUOS，简称联合国外空委）与国际原子能机构于2009年联合出台了《外层空间核动力源应用安全框架（简称《安全框架》），该文件旨在促进各国空间核动力源的安全应用[1]。我国的空间核动力源应用处于起步阶段，虽然已在嫦娥三号、四号任务中尝试执行了《安全框架》的相关条款，但仍未建立长效的国家空间核动力源安全管理机制。本文将参照美国、俄罗斯、阿根廷及欧洲航天局（ESA）在执行《安全框架》方面的经验，以期提出适用于我国构建空间核动力源安全管理机制的建议。

1 国外核动力源管理机制概述

美国

美国空间核动力源应用的安全管理机制较为全面和完善，因为其有着充分的实践经验作为其机制建设的支撑。美国《国家环境政策法案》和《总统发射核安全批准程序》分别是认可和授权其国内核动力源应用的法定程序，相关空间核动力源应用项目必须遵循这两个程序，否则不得启动核动力源系统的应用[2]。此外，美国国家航空航天局（NASA）将更多的安全政策和要求编入《美国联邦规则法典》和《NASA程序性要求》，以进一步界定在启动、开展和参与核动力源系统及核动力源系统应用开发工作时对政府官员、方案和项目所要求的预期和程序。美国还编写了一份综合性《国家反应框架》，以防备和应对灾害和紧急情况，特别包括涉及空间核动力源应用的事故应急反应[3]。在美国空间核动力源应用的安全监管框架中，有各类技术专家的参与，并且能够开展独立的专业评估，还有一套衡量政府行为的法定标准。通过各个严格的审查评估环节，美国政府最大限度地避免了不必要的风险，确保空间核动力源的安全应用。

美国空间核动力源综合安全管理机制还包括设立一个由4名专家组成的机构间特设独立安全审查小组（INSRP），INSRP小组成员分别来自NASA、美国国防部（DOD）、美国能源部（DoE），以及美国国家环境保护局（EPA），并且受到政府、工业界以及学术界顾问的全力支持。该专家组除了独立审查由美国能源部提供的“核安全分析报告”之外，还独立评估空间飞行任务的研发、发射、运行和寿终阶段给人与环境带来的风险。INSRP小组关于安全问题的审查和评估是建立在对空间飞行任务全方位了解的基础上的，具体需要了解的内容包括空间核动力源、航天器、发射系统的基本状况，以及飞行任务设计方案和飞行规则。在核管理委员会的技术援助下，INSRP小组在审查完“核安全分析报告”之后会出具一份“核安全评价报告”。NASA最后会根据这两份报告以及能源部、国防部和环境保护局的意见来决定是否向白宫申请“核安全发射许可”。如果NASA向白宫科学与技术政策办公室提交了此申请，办公室主任最终将会决定是否批准发射或请求转交总统来进行抉择。

俄罗斯

俄罗斯在空间核动力源应用领域也有着丰富的实践经验，对比美国，近些年俄罗斯更加侧重于空间核反应堆推进器的研发和应用。通过联合国外空委核动力源问题工作组文件可以看出，俄罗斯已经建立了完善的国家核安全法规体系（具体包括《空间活动法》、《使用原子能法》、《保护公众避免辐射法》、《环境保护法》、《环境评估法》等国家法律，以及《辐射安全标准》和《辐射安全基本公共健康条例》等法规标准），俄罗斯还专门更新了国家关于空间核动力源的条例和标准性政策文件（《空间核动力装置的一般安全规定》、《空间核动力装置核安全条例》、《确保空间核动力源辐射安全公共健康条例》、《关于空间核动力装置安全评估报告内容的要求》）。此外，俄罗斯空间核动力源安全应用的政策、规则、标准性文件涉及的范围也很广泛，包括空间核动力源的总体发展规划、核动力源的总体安全技术标准、运输保障、载有核动力源的飞行器在事故场景下的设计安全标准、核动力源独特的技术设计考虑、载核飞行器发生紧急情况时的通知和救援规则等。值得注意的是，俄罗斯联邦政府第1039号法令《通知和救援规则》确立了核事故应急反应机制[4]。

俄罗斯已经建立了一个载有核动力源的外空飞行任务授权机制，用于准备和核发发射此类物体的最终授权。规定这种授权的国家程序原则的基本立法包括俄罗斯联邦关于空间活动和核能使用的联邦法律，以及俄罗斯联邦总统和政府颁布的立法。获得空间物体发射的最终授权的国家程序主要是基于航天器发射许可方面的法律，该法律规定了建立运载火箭和空间综合体及其串行生产运营和管理的程序。根据该法律，发射空间物体最终授权的俄罗斯联邦政府法令（决定）由国家委员会批准，该委员会根据国家承包商的意见，经有关部委同意和部门以及与设计局的总公司配合使用。关于空间核动力源应用的授权许可方面，俄罗斯国家委员会首先会根据某一有关部委、机构、研究所或实体的一项建议，以政府的法令形式就发展和建设核动力源做出决定，然后建立一个机构间委员会来核查核动力源的安全。委员会由各部委（卫生部、原子能部、国防部，以及民防、紧急情况和灾害管理部）和各种机构（俄罗斯航空与空间署以及科学院）、核动力源的开发商和生产厂商、控制机关（国家环境保护署、国家卫生监测署，以及国家核能和放射性安全监测监督局）等的代表组成，并有第三方专家参加。该机构间委员会由国家核能与放射安全监督监察署的代表主管，确保对核动力源建设各阶段所编制的核动力源文件，以及天基核动力源安全有关的文件进行独立的核查（初步安全报告、中期安全报告、最终安全报告）。载有核动力源飞行任务的最终决定由政府任命的发射空间物体的国家委员会做出，国家委员会审议由机构间委员会对发射核动力源及其运行有关的风险进行独立评估[5]。

阿根廷

阿根廷的核动力源应用处于起步阶段。阿根廷于2018年首次开展搭载空间核动力源的卫星任务，其国家空间活动委员会（CONAE）和国家原子能委员会（CNEA）是负责阿根廷核动力源卫星项目的两个政府部门。阿根廷《国家核活动法》将一切涉核活动的监管职能分配给核监管局（ARN），ARN对国家范围内的涉核活动进行监督和管理，其中就包含了使用放射性材料的卫星核动力源的开发、制造及使用这3个阶段的授权和许可。CONAE进行核动力源卫星装载的这一程序也需得到ARN的授权，即由CONAE提交核动力源应用的环境影响报告和核安全报告，ARN负责评估和批准核动力源应用。核动力源卫星的开发和制造必须在CNEA运营的设施中进行，并由ARN为此专门授权。在空间核动力源应用项目立项和最终授权方面，由阿根廷国家主席法令明确批准核动力源卫星任务项目，最终发射由国家主席提交全国人大进行立法批准。

阿根廷ARN建立了一套放射和核应急干预机制，该机制负责协调其他相关外围机构组织的行动，以及在紧急情况下对暴露于电离辐射的人的医疗响应。该应急响应系统由统一控制中心操作，该控制中心负责评估、通信、公共通讯组和医疗专家的工作。为此，ARN与民事防卫、国家卫生部、联邦警察、国家宪兵、海岸警卫队和海关等部门建立了相关合作协议。可以看出，阿根廷的核动力源卫星项目从立项到最后的装载发射阶段都有对应的政府部门负责跟进，并且不同部门之间也会进行有效的协作。同样的，阿根廷也已经有了比较完善的涉核安全法规体系，其核安全监管标准也与国际原子能机构的相应标准保持一致，并且把这套体系和标准也应用于核动力源卫星项目，从而使得项目能够以较高的安全标准进行执行和开展[6]。

ESA

自20世纪80年代和90年代ESA与NASA联合执行任务以来，ESA有关核动力源活动的核安全标准、最佳做法、公众意识、认知和所需透明度，以及审查水平都有了实质性的发展，并成为第一个执行《安全框架》的政府间国际组织。ESA总干事于2018年6月19日以内部行政指令的形式发布了《ESA使用核动力源的安全政策》（简称《政策》），该法律文件全面执行了《安全框架》，旨在减轻使用核动力源的核安全风险。《政策》的应用是ESA任务的强制性要求，并能够保证ESA使用空间核动力源的应用是以安全的方式进行的。《政策》对于ESA的工作人员具有法律约束力，是建立空间核动力源安全应用的主要监管手段[7]。

该《政策》依据《安全框架》“政府、管理、技术”三个方面的指南进行编写，并列明了核安全原则：①保护人与环境；②ESA核安全发射批准；③将辐射风险降低到合理可行的最低水平；④在所有任务阶段整合核安全；⑤事故后果缓解；⑥遵守国家和国际法规；⑦与其他组织合作；⑧提供核安全文件；⑨ESA成员国认可。还规定了各类人员的职责：①ESA总干事；②项目主管和负责技术、工程和质量的主管；③研究经理；④项目经理；⑤任务管理者；⑥ESA安全办公室；⑦ESA总检察长。《政策》的适用范围仅限于ESA的方案和活动（发射、运行和寿终阶段），这些方案和活动是在ESA总干事的责任下，以及适用的法律和监管框架下进行的。根据ESA向联合国外空委提交的相关描述文件可以看出，ESA通过自己的内部政策文件强调了核动力源安全问题的重要性，并继续肯定了《安全框架》对于国际社会构建核动力源应用安全机制的重要作用，并表现出积极参与这一空间核动力源应用国际安全管理机制建设进程的合作姿态。

2 我国空间核动力源管理机制建设的建议

完善国家涉核法律法规体系

我国应当完善国家层面涉核法律法规体系，处理好空间核动力源管理机制与现有核安全法规体系的衔接，保证空间核动力源应用安全的所有责任和程序得到切实的履行。为适应《安全框架》中提及的基本安全原则，我国应当表明国家长期的核安全承诺，向国际社会表明国家在安全目标上的基本立场，展示负责任大国形象，应完善相关核安全法规政策和战略的实施机制[8]。根据美国和俄罗斯的经验，在国家完备的核安全法规框架内，以及在国家总体的空间核动力源发展规划战略的指引下，针对空间核动力源的安全应用制定一系列的技术类和管理类的法规标准，从而建立空间核动力源应用全方位的安全管理机制。国家应当颁布必要的专门针对空间核动力源应用的法规，为在外层空间安全使用核动力源应用规定有效的制度保障框架[9]。如果我国开始着手建立国家层面核动力源安全应用框架，该框架可考虑纳入以下内容：①保护人类和地球环境免受核动力源威胁的安全原则；②对于空间核动力源应用涉及的设施进行分级授权，并明确授权依据和必要的决策程序；③建立一套机制对负有安全责任的人员和组织进行独立监督；④建立安全保障机制，规定按照分级办法对核动力源设施和活动进行审查、评估和检查。

由于我国已经拥有较为健全的核安全法规体系，如果考虑出台专门针对核动力源的安全法规和政策，还应当考虑到以下因素：①与现有核安全规则和核机构的适当衔接；②与现有核材料许可、管制和问责制度衔接；③为确保空间核动力源安全应用而必须具备的特殊能力；④核动力源应用的任何空间飞行任务寿终阶段的相关责任和义务；⑤对空间核动力源所用的核材料和放射性材料进行出口管制，并对授权进出口的核动力源进行跟踪。

建立审批授权、安全分析及环境影响评估、独立评价、高级别批准机制

通过分析其他国家/组织空间核动力源源应用的授权机制，可以得出结论：一个成熟的授权机制应当是针对空间核动力源应用涉及的关键节点建立专门的分阶段（研发、装载、发射）授权程序，其中涉及到核动力源放射性材料和设备的安全分析及环境影响评估等内容，并且有专门机构对这类评估进行独立的评价，核动力源应用项目能否顺利往前推进，取决于多层次的报告提交和审批。经历了层层严格的审批授权之后，最后设立一道最高级别（高级别机关、委员会或者高层领导）的批准程序能够再次提高核动力源应用的安全级别。在我国涉核法规体系中已经包含了涉核活动的授权批准程序，具体包括《中华人民共和国放射性同位素与射线装置安全和防护条例》、《中华人民共和国民用核安全设备监督管理条例》、《放射性同位素与射线装置安全许可管理办法》、《核动力厂、研究堆、核燃料循环设施安全许可程序规定》中一系列涉核的许可内容，并且明确了涉及到的主管机关的责任和职能[10]。

在关于空间核动力源应用飞行任务的授权审批程序制度中，我国可以效仿确立“独立安全审查小组”负责独立评价的任务。该审查小组的主要角色是一个强大的安全保障机制，负责独立评价进行飞行任务的管理组织作为其授权申请依据所提交的安全和环境影响报告是否适当而有效。该审查小组可依托于国家航天局，审查小组成员来自核动力源和相关飞行任务的监管部门（具体涉及航天局、生态环保部门、核能应用和安全部门、国防部、卫生部、公安部等），该小组对核动力源安全的审查和评估是建立在对空间飞行任务全方位了解的基础上，具体需要了解的内容包括空间核动力源、航天器、发射系统的基本状况，以及飞行任务设计方案和飞行规则。在国家核安全局的技术援助下，“独立安全审查小组”在审查完相关部门提交的核安全和环保报告之后会出具一份“核安全评价报告”。国家航天局最后根据这些评估报告以及核安全局、国防部的意见来决定是否向国家高层申请核动力源的发射批准。

建立针对空间核动力源的应急反应机制

我国关于核事故应急反应已经有了相对完善的制度，最新通过并生效的《中华人民共和国核安全法》第四章就是专门关于核事故应急的内容。国家设立核事故应急协调委员会，组织、协调全国的核事故应急管理工作，其中也包括空间核动力源在我国境内的应急管理工作。核设施营运单位负责制定本单位场内核事故应急预案，报国务院核工业主管部门、能源主管部门，以及省、自治区、直辖市人民政府指定的部门备案。核设施营运单位应当按照应急预案，配备应急设备，开展应急工作人员培训和演练，做好应急准备。在具体实施方面，相关部门可以依照我国《国家核应急预案》应对空间核动力源潜在的核事故，涉核航天器坠落事故已经或可能对我国局部区域产生辐射影响时，由国家核应急协调委参照《国家核应急预案》组织开展涉核航天器污染碎片搜寻与收集、辐射监测、环境去污、分析研判、信息通报等工作，做好技术和人员队伍方面的准备，最大程度控制、减轻或消除事故及其造成的人员伤亡和财产损失，保护环境，维护社会正常秩序。该应急反应机制应考虑到我国参加的国际公约的条约义务、事故分级、政府职能部门的权责划分、人员和资金方面的安排、应急响应措施、调查和报告等等关键要素。