城市基层治理视角下人大代表联系群众制度改革探索

摘 要：随着中国特色社会主义进入新时代，既有城市基层治理体制机制面临日益增加的压力和挑战。为了增强城市基层治理体系的民意吸纳功能，各地围绕人大代表联系群众制度开展了一系列改革探索，突出表现为在街道和社区两级建立起“人大代表之家”和“人大代表联络站”组织平台，以此拓展地方人大参与城市基层治理的运作空间。但在实践中，“家”“站”建设也存在定位模糊、功能体现不足、特点不鲜明等问题。对此，有必要从社情民意有序传送机制、代表建议办理机制和代表履职监督机制等方面进一步夯实人大代表联系群众制度体系，实现党政引领下的多方共治目标。

关键词：城市基层治理;人大代表联系群众制度;“家”“站”建设

党的十九大报告指出：“更好发挥人大代表作用，使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关。”党的十九届四中全会更是明确要求：“密切人大代表同人民群众的联系，健全代表联络机制，更好发挥人大代表作用。”从基层治理角度看，治理体系现代化意味着党政领导下的多元主体参与，而这需要以多样化的机制畅通民意传输渠道、实现居民与政府之间的良性互动。作为我国的根本政治制度，人民代表大会制度在创设伊始便包含有濃厚的民主基因，相较于其他行为主体，由人大代表担当居民与政府间的桥梁纽带有着天然的法理依据和制度优势。近年来，“人大代表之家”（以下简称“家”）和“人大代表工作站”（以下简称“站”）是各地人大代表联系群众制度改革探索的突出亮点，也是地方人大参与城市基层治理的重要环节。有鉴于此，本文选择对各地的“家”“站”建设进行综合研究，在归纳梳理既有实践举措的基础上厘清“家”“站”建设的问题和短板，并对人大代表联系群众制度的深化拓展提出可行性建议。A

一、各地“家”“站”建设的探索实践

对治理现代化而言，城市基层治理不是简单的“主体合作产出结果”，而是党政引领下多元主体互动的复杂过程。作为居民选举产生的治理主体，无论是代表个人还是由代表组成的人大机构，都需要对接民众、联系政府，在整套治理体系中发挥桥梁纽带作用。在这一背景下，诸多城市和地区将“家”“站”建设作为地方人大参与基层治理的前置环节，力图通过搭建规范化的组织平台和完善的平台运作机制提升地方人大参与基层治理的能效。

首先，自发探索与统筹部署是“家”“站”建设的起点。早在2002年，深圳市南山区就在全国首创了“人大代表站”，以之作为人大代表收集民意、开展联系活动的固定场所。其后，另一些城市也相继设立了“人大代表工作室”“人大代表联络站”“人大代表之家”等平台和机构。从创设情况看，尽管相关平台的名称随着时代变化逐渐趋于一致，但在创建模式上存在一定差异，表现为“问题倒逼”的自发探索和自上而下的高位统筹两种类型。就自发探索而言，少数城市偶然的突发性群体事件是“家”“站”建设的初始动机。例如，深圳市月亮湾地区“人大代表联络站”源于垃圾发电厂引发本地居民不满这一突发事件。[1]另一方面，与“问题倒逼”不同，大多数城市和地区的“家”“站”建设带有鲜明的顶层设计和高位统筹色彩，也就是在市级人大常委会的统一部署下首先规定“家”“站”的建设内容、硬件软件标准和运行机制，并有计划地选取少量街道进行试点，其后再将“家”“站”建设全面推开。[2]

其次、分层次体系性平台建构是“家”“站”建设的基础。规范的组织平台是人大代表联系群众得以落实的前提，特别是对数量众多的基层人大代表而言，更需要通过制度化方式拓宽与居民之间的联系渠道。作为平台建设的依据，人大组织法已明确规定区级人大常委会可以在街道设立工作机构，负责组织基层人大代表开展活动，联系选民以搜集反映民众建议。从当前各地的实践情况看，“人大代表之家”通常建立于街道，而“人大代表联络站”则建立在选区或社区。北京、上海、郑州、石家庄等城市都将“家”“站”作为人大代表与选民的联络机构和基层人大代表工作机构，形成了“家”“站”的分层次体系性运作。例如，北京市石景山区在全区街道建“家”，在选区建“站”，并明确“家”“站”是区人大常委会代表工作在基层的延伸，由人大街工委及其办公室负责“家”的建设和管理，由居委会负责“站”的工作。[3]总体而言，“家”“站”体系能够将区人大常委会、人大街工委、社区三层代表服务网络纳入其中，共同构成地方人大代表的履职空间。

再次，规范运作机制是“家”“站”建设的关键内容。各地依托组织平台，力图通过建章立制不断完善“家”“站”的运行制度、工作流程和台账资料，目标是内容全面、条款清楚、程序规范。具体而言，“家”“站”建设普遍注重完善代表活动制度、学习培训制度、联系选民制度、接待选民制度及代表述职制度，并组织代表通过调研视察、座谈会、接待日、网络电话等方式密切与居民的联系，如石家庄市规定每年每个家（站）集中开展活动不少于12次，每名代表“进家入站”活动不少于4次。另一方面，为推进“家”“站”规范运行，各地普遍建立起市、区人大常委会委员和人大代表的联系机制，包括人大常委会委员定期调研“家”“站”建设的重大问题、定期对人大街工委工作人员和“站”长进行培训、适时组织“家”“站”工作交流会等。

最后，夯实地方人大功能体系是“家”“站”建设的落脚点。“家”“站”在实际运作过程中不仅有助于发挥代表联系选民基本功能、拓宽代表与居民的联系渠道，也具有向居民宣传党的路线方针政策、开展监督活动、落实人大协商等其他功能。就宣传功能而言，“家”“站”能够发挥人大代表在宣传方面的优势，通过“代表讲坛”等多种形式推动代表到“家”“站”宣传党和政府的重要决策、宪法法律及地区人大及其常委会决议决定，以此增进居民对相关政策的理解、形成发展共识;就监督功能而言，“家”“站”定期组织人大代表开展视察、执法检查等活动，对相关部门的工作开展监督;就人大协商而言，人大代表能够利用“家”“站”开展街道、社区两级的协商议事活动，推动难点问题解决，或为有关部门制定政策措施、改进工作提供决策支持。

二、“家”“站”建设的问题与短板

从各地围绕“家”“站”建设的探索实践中可以发现，随着人大代表联系群众制度的不断完善和“家”“站”体系的不断健全，地方人大和人大代表在城市基层治理体系中的重要性逐渐增强。“家”“站”建设不仅使地方人大的工作在街道、社区得到延伸，而且為代表履职以及民意表达找到了结合点，成为人大代表发挥民意吸纳整合功能的平台载体。然而，尽管围绕“家”“站”建设的探索实践已取得显著成效，但在具体运作环节仍然存在一些问题和短板。

第一，“家”“站”在城市基层治理体系中的定位较为模糊，特点特色不鲜明，与其他城市基层治理机制存在功能重合。如前所述，“家”“站”建设的主要目标在于加强人大代表履职、畅通民众与政府之间的联系，但随着近年来城市基层治理体制机制改革的不断推进，已出现诸多旨在反映社情民意的创新性工作机制与工作平台，如12345便民热线、浙江省的“最多跑一次”平台、北京市的“接诉即办”平台等，这些平台和机制所发挥的功能与“家”“站”类似，都着眼于畅通居民需求表达渠道，使相关部门能够更精准、更高效地回应居民的利益诉求。从这个角度看，这些改革或多或少淡化了“家”“站”的特色，一定程度上也挤压了代表联系群众活动的空间。

第二，民意落实渠道不畅，联系群众的成果转化动力不足。不同于政府治理的一般路径，地方人大和人大代表发挥的是间接治理、协商治理功能，主要体现在代表与民众、政府这两个行为体的互动过程中。就此而言，“家”“站”实际上处于城市基层治理体系的前沿位置，着眼于为居民提供一种利益诉求表达途径，偏重于发挥人大代表的民意吸纳和压力释放功能。但就当前的情况看，“联系后怎么办”这一关键问题仍未有效解决。[4]“家”“站”主要是为人大代表与居民互动提供了制度化平台，而代表在听取社情民意后，还需通过代表大会或是直接将社情民意反映给街工委，由大会或街工委进行筛选梳理，形成相关报告再反映给政府，最终仍需政府采纳并推动解决问题。因此，怎样让代表联系群众工作既能解决问题，又不超出地方人大和人大代表的法定职能与实际能力存在不容忽视的体制瓶颈。

第三，“家”“站”的运作方式相对单一，居民的主体地位薄弱，代表履职能力也有进一步提升的空间。从当前情况看，代表通过“家”“站”联系群众的常见方式有接待群众来访、固定挂包联系户、设立代表信箱、公布联系方式、向选民述职及集体视察调研等。在这些联系方式中，居民基本处于从属位置，缺乏双向度的互动过程，多重身份下代表履职的身份、地位和影响彰显不明，居民的参与热情不高、难以有效参与的问题仍存。[5]从能力建设的角度而言，人大代表进入“家”“站”履职的自觉性、主动性也不够强，职务责任问题、多重身份问题仍然存在。这就导致人大代表联系群众以被动参与联系为主，在实践中主动联系的情况较少。

三、完善人大代表联系群众制度的路径思考

作为人大代表联系群众制度的突出亮点，“家”“站”建设所暴露出的问题和短板不仅属于技术性范畴，也反映出地方人大参与基层治理所需面对的体制机制问题。因此，有必要更加关注地方人大和人大代表整体性功能的发挥，提升人大代表联系群众制度的有效性。

其一，畅通社情民意有序传送机制。与选民和群众保持密切联系、听取和反映他们的意见和要求、为人民服务是人大代表明确的义务，而对政府工作提出意见和建议则是代表的法定权利。可以说，有效汇集、传输民意是人大代表联系群众的前提，也是地方人大参与城市基层治理的基础。[6]在这方面，首先需要解决居民联系代表的便捷度和成本问题，以此提升居民向代表表达诉求的主动性和积极性。具体而言，有必要增强人大政务信息网络透明度、推动人大工作信息公开，畅通代表知情知政和反映问题的渠道，使代表既能及时了解政情，又方便反映意见建议。例如，可以在代表的允许下将代表联系方式在小区公告栏或网页进行公示，或是利用“互联网+履职”新模式延伸代表工作触角，开发代表工作站、地方人大的微信公众号、打造“掌上代表联络站”平台等，以增强人大代表在城市社区的存在感、扩展人大代表在基层治理层面的民意吸纳广度。

其二，畅通建议办理机制。“家”“站”平台有助于弥补代表与居民联系不畅通、机制不健全的缺点，实现对民意的规范化制度化吸纳，但理顺社情民意有序传送机制并非人大代表联系群众制度运作的唯一目标，居民更关心的是能够通过联系人大代表解决问题或者看到解决问题的希望，这就需要将代表联系群众反映上来的建议意见等及时纳入办理范畴，畅通建议办理机制，把办理工作的着眼点放在落实上，实现代表由“传话筒”到“过滤器”的转变。在这方面，可以考虑根据不同类型的民意诉求设立相应的具体对接代表，根据民众利益诉求的事件性质来判断解决方法并进行回应。对于可立即办理的民众利益诉求，根据事件内容处理单位层级转交给街道、社区工作站或所属区级相关部门予以解决，需要市级相关部门解决的可转交给市级人大代表委托相关部门解决;对于带有普遍性意义的利益诉求，需要组织人大代表以书面建议等方式提交给地方人大，普适性较强的应考虑以议案的形式提交;对于非人大或者政府相关部门管辖的私人事件，人大代表和“家”“站”工作人员有必要提供一定的资源帮助民众加以解决。

其三，加强代表履职工作监督，强化代表履职责任。从当前各地“家”“站”建设情况看，对服务保障的强调居多，管理监督却很少提及，但对人大代表联系群众而言，加强对人大代表的管理监督、强化管理监督压实责任是极为重要的一环。对此，需要在实践中利用“家”“站”推行代表亮岗履职，也可通过强化代表述职评议增强监督力度。《代表法》对此有明确规定：代表应当采取多种方式经常听取人民群众对代表履职的意见，回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问，接受监督。在实践中，可考虑开展代表述职评议活动，将代表工作实绩评判权交给群众，通过群众监督助推代表履职尽责。作为代表履职监督的补充，履职考核管理也是完善人大代表联系人民群众长效机制的重要环节。“形象代表”“哑巴代表”“挂名代表”始终是代表工作中被诟病的问题，对此，可考虑在“家”“站”层面制定代表“履职清单”，以此完善代表履职考核评价机制，增强代表联系群众的积极性和主动性。

参考文献：

[1]葛微、黄鹤子.人大代表社区联络站有效运行的制度内核分析——以深圳市罗湖区为例[J].人大研究，2019（11）：28-33

[2]黄小钫.地方人大代表联系群众制度及其完善[J].人大研究，2015（5）：18-21

[3]袁达毅.完善人大代表联系群众制度的实践与思考——以北京市为例[J].武陵学刊，2016（4）：32-40

[4]陈家、梁玉柱.地方人大参与社会治理的功能定位与路径选择[J].中共杭州市委党校学报，2014（5）：8-13

[5]付翠莲.地方人大参与社会治理创新的制度优势、障碍和应对路径[J].温州大学学报，2018（2）：3-9

[6]孙天明.代表工作站开启社区治理新思维[J].公民导刊，2013（7）：30-31

作者简介：

王尘子，男，政治学博士，中共北京市委党校政治学教研部讲师，研究方向：马克思主义政治学、中国政治、廉政学。