建立以国家公园为主体的自然保护地体系对旅游发展的影响研究

李晓东

(长春大学 旅游学院，吉林 长春 130067)

1 建立以国家公园为主体的自然保护地体系类型和总体目标

2019年6月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》(下称《指导意见》)，这是自2017年印发《建立国家公园体制总体方案》(下称《总体方案》)之后，指导国家公园为主体的自然保护地体系建设的纲领性文件，《指导意见》明确了指导思想、基本原则、总体目标、功能定位、保护地类型等关键问题，为自然保护地体系建设指明了方向，提出了要求，提供了遵循。

1.1 保护地类型

国家将自然保护地按生态价值和保护强度高低依次分为3类。

1.1.1 国家公园

国家公园是指以保护具有国家代表性的自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆域或海域，是我国自然生态系统中最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的部分，保护范围大，生态过程完整，具有全球价值、国家象征，国民认同度高。

1.1.2 自然保护区

自然保护区是指保护典型的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹的区域，具有较大面积，确保主要保护对象安全，维持和恢复珍稀濒危野生动植物种群数量及赖以生存的栖息环境。

1.1.3 自然公园

自然公园是指保护重要的自然生态系统、自然遗迹和自然景观，具有生态、观赏、文化和科学价值，可持续利用的区域。确保森林、海洋、湿地、水域、冰川、草原、生物等珍贵自然资源，以及所承载的景观、地质地貌和文化多样性得到有效保护。包括森林公园、地质公园、海洋公园、湿地公园等各类自然公园。

1.2 总体目标

到2020年，提出国家公园及各类自然保护地总体布局和发展规划，完成国家公园体制试点，设立一批国家公园，构建统一的自然保护地分类分级管理体制；到2025年，完成自然保护地整合归并优化，提升自然生态空间承载力，初步建成以国家公园为主体的自然保护地体系；到2035年，自然保护地规模和管理达到世界先进水平，全面建成中国特色自然保护地体系。自然保护地占陆域国土面积18%以上[1]。

2 国家公园体系建立对旅游发展影响

从大的方面来讲，旅游资源可以分为两大类，自然旅游资源和人文旅游资源。自然旅游资源的主体则是依托现有的自然保护区、风景名胜区、地质公园、森林公园、海洋公园、湿地公园、草原公园、沙漠公园、野生动物重要栖息地等各类自然保护地开展，在我国旅游目的地接待游客中占有极大的比重。仅就5A级旅游景区来说，截至2018年，我国共有259个国家5A级旅游景区，以自然资源为主体的约占80%，它们的资源背景都是依托于各类自然保护地。按照《指导意见》要求，这些区域几乎都要纳入以国家公园为主体的自然保护地体系建设之中，进行统一归类、统一规划、统一管理，逐步形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地体系。可以推断这一举措，将对我国旅游业的发展产生深远的影响，带来自然旅游景区体制机制的变革，促进我国旅游业向着创新、协调、绿色、开放、共享发展方向健康发展。

2.1 国内知名自然旅游景区多将成为国家公园

2015年以来，国家公园体制试点工作稳妥有序推进，2017年国家出台了《总体方案》，确定东北虎豹、祁连山、大熊猫、三江源、海南热带雨林(后经调整进入)、武夷山、神农架、普达措、钱江源和南山10处作为国家公园体制试点，总面积约22万km2，占陆域国土面积的2.3%。2020年基本完成国家公园体制试点任务、正式设立一批国家公园。这10个试点区域有的是重要旅游景区所在地，每年接待大量游客来访。据相关部门透露，国家正式启动国家公园标准的制定工作，全国最少将建国家公园60个，最多200个，覆盖国土面积6%-9%的区域范围[2]。可以预测国内知名自然旅游景区多将列其入中，如九寨沟、西双版纳雨林、长白山、鼎湖山、泰山、天目山、庐山、张家界、神农架、丹霞山、秦岭、黄山、峨眉山、华山等，这些都是具有全球价值、国家象征，国民认同度高的自然资源保护地，对于保护国土生态安全起着重要作用，基本符合建立国家公园的条件。随着国家公园建设的深入进行，必将会导致这些区域旅游管理体制的变革，区域主体功能的变化，规划与布局的变化，旅游环境容量的变化及旅游产品类型的变化等。为此，即将加入到国家公园行列的旅游景区管理部门，都需要认真考虑自身的定位问题，对照建立国家公园“保护为主、全民公益性”的要求，查找自身发展模式、管理体制与国家公园所不相适应的方面，未雨绸缪，积极面对。虽然参加试点的10个国家公园进展的比较顺利，总体来说这些国家公园自然保护与旅游发展的矛盾并不突出，随着后续国家公园体系建设全面推开，更多旅游景区的加入，攻坚之战将随之展开。国家旅游管理部门也必须认真开展相关问题研究，以应对即将发生的变革，包括这些地方是不是还应该还按照“旅游景区”模式进行管理，如何进行旅游评价，如何进行监管等问题。

2.2 自然旅游资源将得到有效保护，实现旅游业可持续发展

《总体方案》明确指出：国家公园是我国自然保护地最重要类型之一，属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域，纳入全国生态保护红线区域管控范围，实行最严格的保护。这就明确了保护与发展旅游的关系，就是在确保自然生态系统的原真性、完整性的基础上开展与其相适宜的旅游活动。这些活动应该限制在非核心区极小的范围内，产品类型要有严格限制，在保护自然资源的同时实现旅游资源的有效保护。回顾旅游景区建设与开发过程中，时有破坏旅游资源现象，不乏出现在重点旅游景区(自然保护区)，如：泰山索道建设问题、张家界武陵源电梯建设问题、长白山高尔夫球场建设问题、秦岭南北穿越问题等。国家公园为主体的自然保护地体系建立后，国家将采取更加严厉的管理措施，适当开展生态旅游，严格控制开发区域、旅游设施的种类、旅游产品的类型，实现旅游资源可持续利用，为子孙后代留下宝贵的自然财富。

2.3 旅游资源由分散多头经营，向集中统一经营转变

国家公园体制为主体的自然保护地体系的建立，对当今旅游管理体制和运营机制将产生较大影响。我国已建立各级各类自然保护地超过1.18万个，占国土面积18%以上。其中包括国家级自然保护区474处，国家级风景名胜区244处，世界自然遗产17项，世界、国家地质公园249处。这些保护地不仅对维护国家生态安全、保护生物多样性、保存自然遗产和改善生态环境质量等方面发挥了重要作用，也为旅游者提供了生态体验、观光游憩、康乐保健的机会。但是，在旅游资源的经营方面长期存在诸多问题，最主要的是管理范围重叠，职责不清、多头管理等问题。许多景区(特别是5A级景区)，同一地块同时挂了几个牌子，如：自然保护区、风景名胜区、地质公园、森林公园等，且隶属不同的部门管辖，各部门各自有相应的规划，对同一区域主体功能定位并不相同。在旅游产品的开发经营方面存在诸多问题，多头管理、多头审批、重复建设、恶性竞争、过度开发，生态环境不可避免的遭到一定程度的破坏，随之而来的是旅游资源的破坏。进行以国家公园为主体的自然保护地体系改革，就是将对同一自然地理单元内相邻、相连的各类自然保护地，按照自然生态系统完整、物种栖息地连通、保护管理统一的原则进行合并重组，合理确定归并后的自然保护地类型和功能定位，做到一套机构、一块牌子。实施后上述现象将不再发生，对旅游资源保护、开发，对旅游产品的经营、管理实行统一管理，同时将改变原有资金机制和经营机制。由多头经营、分散经营模式，转变为统一机构、统一管理模式，通过社会各方力量取得特许经营权来参与保护地内内旅游项目经营。经营区域也将发生变化，有些景区将被撤销；有些旅游活动(产品)将被禁止；景区的管理部门将发生变化；目前正在经营旅游的一些企业也可能退出。如何应对即将带来的变化，是需要认真研究解决的问题。特别是对于一些上市公司，如：黄山旅游、张家界、长白山需要改革的地方应该更多。

2.4 带动周边乃至全国的全域旅游开展，有利于大旅游格局的形成

我国开展以国家公园为主体的自然保护地体系建设，就是要采取最严厉的保护措施，把应该保护的地方保护起来，提高生态产品供给能力。这些保护地就好比一个个“生态绿核”，不仅实现内部生态系统良性循环，而且可以通过“生态效益外溢”，带动周边生态环境的改善，山更青，水更绿，空气更清新，景色更优美，居住更舒适，将成为旅游者向往的旅游休闲目的地。而且，这些保护地多位于山区、林区，有着丰富的特色资源，比如：茶、野生药材、林下食品、水产品、石产品、木产品等，通过开发利用，服务于旅游经济，形成丰富多彩的新业态，实现绿水青山向金山银山转化。这样就达到了让旅游走出景区，景区内外呼应，实现全域旅游，达到一个保护地，影响一大片，带动一大片。按照国家保护地面积达到18%的规划设想，可以辐射带动全国大部地区。

2.5 促进旅游特色小镇建设，合理配置旅游要素

《总体方案》明确指出：周边社区建设要与国家公园整体保护目标相协调，引导当地政府在国家公园周边合理规划建设入口社区和特色小镇。建设入口社区和特色小镇基本思路是“区内游、区外住”[3]，按照国家自然保护地总面积占18%以上的基本设想，周边将有大量的旅游特色小镇亟待建设。建设入口社区和特色小镇对于发展旅游业有着重要的意义。一是，可以合理配置旅游要素，满足旅游者吃、住、行、游、购、娱需要，弥补保护地内要素不足。二是，可以实现自然资源与人文资源有机结合，文旅融合，使小镇更具特色。三是，实现三产融合，有利于乡村产业结构调整。四是，根据乘数效应，带动相关产业人员就业，实现乡村振兴。

2.6 促进自然旅游景区盈利模式的转型发展

目前，我国以自然保护地为资源基础的旅游景区，盈利模式主要以门票收入为主，即门票占利润的绝大部分，也被称为“门票经济”。《总体方案》明确指出：“国家公园坚持全民共享，着眼于提升生态系统服务功能，开展自然环境教育，为公众提供亲近自然、体验自然、了解自然以及作为国民福利的游憩机会。”这就对国家公园旅游发展给予明确的定位，集中体现了 “公益性”的基本原则，实行旅游资源全民共享。在这一基本原则的指导下，各类自然保护地降低门票价格势在必行，实现由“门票经济”向“旅游经济”转型发展是必由之路，要积极探索新的盈利模式，在有效保护的前提下，构建新型的高品质、多样化的生态旅游产品体系。

2.7 开展生态教育，促进生态文明建设

《中国生物物种名录》收录了已知物种有86575种，其中动物界35905种、植物界41940种、真菌界3488种，各类自然保护地是它们主要的栖息、分布地。世界陆地生态系统的7个类型，即热带雨林、亚热带常绿阔叶林、温带落叶阔叶林、北方针叶林、草原、沙漠、苔原冻原，在我国均有分布。构成自然保护地类型的多样性和生物多样性，为开展生态教育提供了基础。无论是国家公园，还是其他自然保护地，都有着丰富的动、植物资源，有些堪称“国宝级”的或者处于食物链顶端物种，这里有着良好的生态系统，为保障国土生态安全起着重要作用，是进行生态教育的良好场所。在这里不但可以体验到动物的生机、植物的艳丽，也可以体验到食物链、食物网与物质循环，认识生态系统，体验到生物在生态系统中的重要作用，及生态平衡给人类带来的益处，激发游客热爱自然、保护自然的热情，激发起投身生态文明建设的热情。这将对游客旅游体验产生深刻影响，是开展旅游活动最重要目的之一。

3 建议与对策

3.1 国家要尽快出台《国家公园总体布局方案》

回顾国家公园试点历程，也曾经历了盲目跟风到冷静思考的过程。国家公园体制改革试点初期，许多地区纷纷要求参加，后来得知国家公园将采取最严厉的生态保护措施，有些地区就主动退出了。原因之一是这些地区(景区)现有旅游开发强度，旅游产品类型，旅游管理模式与建立国家公园要求不相适应，这种不适应在也在参加试点的国家公园中出现。如：2018年青海省决撤销定果洛州玛沁县阿尼玛卿景区、久治县年保玉则景区、玉树州玉树县隆宝滩景区旅游景区资质，景区内原有停车场、游步道、标识牌等旅游基础设施已拆除，原因是三家景区均被纳入三江源国家公园核心区范围内，属于禁止开展旅游活动区域[4]。据国家林业和草原局官方网站披露，目前国家正在编制《国家公园总体布局方案》，该方案已经首次通过专家论证，正在修改之中。应当尽快完成该方案的编制，尽早向社会公布，以便使相关各景区了解国家总体布局规划情况，使之早做准备，提前采取相应的措施，不至于产生更大波动。

3.2 国家公园要制定旅游专项规划

首先，需要指出的是规划的名称问题，是不是叫“旅游专项规划”，回答是肯定的。2015年国家开展国家公园试点以来，一直伴随者“国家公园能不能开展旅游活动”进行着争论，好像是一提到“旅游”就是要进行大建设、大开发。在已经出台的几个国家公园总体规划征求意见稿中也刻意回避了旅游的提法[5]，出现了“游憩展示”、“生态体验”等字样，但是不论提法如何也改变不了其旅游的基本属性，难道“游憩展示”、“生态体验”不是旅游吗？。关键问题并不是叫不叫“旅游”，而是要提供什么样的旅游产品，确保“保护自然生态系统的原真性、完整性”，“为公众提供亲近自然、体验自然、了解自然以及作为国民福利的游憩机会”的目标实现。要实现上述目标，就必须做到有章可循。目前已经出台的试点的国家公园总体规划征求意见稿，都编制了相关规划章节，但是，由于是总体规划，规划内容是宏观的、粗线条的，其深度不可能涉及到具体层面，给实施带来难度，实施过程也可能带来新的生态环境破坏，所以必须要有下一级规划——专项规划支持。通过编制旅游专项规划，进一步明确旅游发展目标定位、允许开展旅游区域，旅游产品类型，旅游开发强度，旅游环境容量，旅游体制机制，具体安排等关键问题。

3.3 修编地方旅游总体规划，适应国家发展战略

各地方的旅游总体规划与要与上一级规划接轨，下级规划要服从于上级规划。即将出台的《国家公园总体布局方案》，属于国家层面规划，涉及全国各个地区，将影响各地区旅游发展进程，应该跟进修编地方旅游总体规划，适应国家战略发展布局。同时开展配套规划编制，包括旅游特色小镇规划，及国家公园周边区域旅游规划等。

3.4 旅游管理模式需要创新

我国有5A级的自然旅游景区200余个，占全部5A级景区的80%左右，多数是依托各类自然保护地资源开展的旅游活动。建立以国家公园为主体的自然保护地体系，是一个涉及面积具大，涉及景区众多的大事，对现行旅游管理模式将提出了挑战，一直沿用的“旅游景区”管理模式在这里也不一定继续适用。因为，国家公园为主体的自然保护地体系与“旅游景区”主体功能定位并不相同。前者是以保护生物多样性与地质地貌景观多样性，维护自然生态系统健康稳定，提高生态系统服务功能为主要目的，以为全社会提供科研、教育、体验、游憩等公共服务为次要目的。后者是以旅游及其相关活动为主要功能或主要功能之一的区域场所，能够满足游客参观游览、休闲度假、康乐健身等旅游需求，并具备相应的旅游设施并提供相应的旅游服务的独立管理区。而且“旅游服务的独立管理区”也不适合前者，《旅游景区质量等级的划分与评定》GB/T 17775-2003把自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园等各类保护地也列入旅游景区之中，随着国家公园为主体的自然保护地体系的建立，这些保护地继续按旅游景区管理，显然并不合适。如何管、怎样管，从旅游监管的角度不应出现管理上的真空，这就需要旅游管理模式上的创新，提出有效的适应国家公园体系的旅游管理模式。

3.5 认真实施旅游项目特许经营制度

《指导意见》指出，制定自然保护地控制区经营性项目特许经营管理办法，建立健全特许经营制度。在旅游经营机制方面，旅游项目特许经营是在自然保护地控制区开展旅游活动基本要求，也是保护地科学、合理开展旅游活动的根本保证。要认真实施旅游项目特许经营制度，在自然资源有效保护的基础上实现旅游活动正常进行。旅游项目特许经营应该遵循以下原则。一是对旅游项目进行开发论证，保证其产品类型、开发强度、经营模式符合保护要求；二是坚持自然资源有偿使用原则，经营者应当缴纳适当的资源费用；三是坚持公益性原则，处理好盈利与公益关系，不能把特许经营变成摇钱树；四是规范经营行为，有效保护自然资源，授权主体要加强监督，建立生态保护评估体系，制止不合理经营行为。

3.6 确定各种类型保护地旅游环境容量计算标准

科学、合理制定保护地旅游环境容量计算标准，对于有效保护自然资源，使旅游资源不受破坏，处理好生态保护与旅游发展的关系，维系好保护地生态系统良性循环尤为重要。现行旅游环境容量计算标准主要依据《自然保护区生态旅游规划技术规程》(GB/T20416—2006)和《风景名胜区规划规范》( GB 50298—1999)等。这些标准由于颁布的时间较早，不一定能满足对建立国家公园为主体的自然保护地体系的需要。旅游容量计算方法有多种，如空间环境容量、生态环境容量、心理环境容量、社会环境容量等，国家明确规定旅游环境容量以各种容量算得的最小值为准。但是由于具体操作层面问题，目前各景区计算旅游环境容量，主要以“空间环境容量”为主要确定依据。空间环境容量计算方法分为面积法、游路法、卡口法，这些方法制定的出发点主要考虑安全、旅游体验方面问题[6，7]。下面具体分析一下武夷山国家公园的旅游环境容量计算。在公布的《武夷山国家公园总体规划(征求意见稿)》中，用以上三种方法确定旅游环境容量达到年1291.3万人次，这与2016年该景区实际接待游客数量327.54万人次，还多了近4倍。换句话说，武夷山这样一个已经很成熟的旅游景区，再扩大游客接待量4倍，生态环境仍然能够保持良好状态，这样的计算不能不让人担心，如此“发展”下去，建立国家公园的根本目标能否实现。另外一个很重要的问题，就是局部区域超载问题。现在很多自然保护区(旅游景区)，表面上看总接待量不超过旅游环境容量，但是，局部超载现象严重，游客密度大，旅游体验不佳，生态环境不良。因此，要改变旅游环境容量确定以“空间环境容量”标准为主的计算方法，要科学合理计算可游面积，同时考虑到游客的空间分布，以及研究科学合理的生态环境容量的计算标准，是规划必须解决的首要问题。应该分层次、分类型制定各种类型保护地旅游环境容量计算标准。