政府购买服务模式下林业有害生物防治监管实践问题及建议

张明浩，姚 伍

(福建省三明市森林病虫害防治检疫站，福建 三明 365000)

1 引言

松材线虫病是松树的一种毁灭性病害，其致病力强、传播蔓延迅速、防治难度大，被世界各国列为头号植物检疫对象[1]。三明市森林面积2645.5万亩，其中松林面积844.6万亩，自2003年首次发现松材线虫病之后，梅列、三元、沙县、泰宁、 清流、将乐等县(区)相继发生疫情。据疫情监测报告显示截止到2016年秋普后，全市累计发生面积达5.2656万亩。面对严峻的形势，如不进行科学有效防控，疫情将进一步蔓延扩大。近年来，随着农村劳动力大量向城市转移，再加上林业有害生物防治专业性要求较高，人们深刻认识到建立林业有害生物防治公共服务体系的重要性。目前，全国越来越多的地方采用专业化防治服务组织进行防治。但如何进一步规范林业有害生物防治公共服务保障体系建设，以适应新形势下对林业有害生物防治工作的需求，已引起全社会和政府部门高度关注[2]。从2017年起，福建省三明市根据《森林病虫害防治条例》和颁布的一些地方标准，探索构建了一整套政府购买服务模式下对防治服务组织的监管措施，三明市松材线虫病防治取得良好成效。截至2019年底，全市累计实施林分改造面积4.3 万亩，清理各类病枯死松树7.2万株，挂设诱捕器15452个，诱杀松墨天牛139.33万只，采用白(绿)僵菌生物防治35.3万亩。

2 依法强化对防治服务组织的指导和管理

2.1 实行登记备案

按属地管理原则，三明市所属各疫区县统一实行林业有害生物防治服务组织登记备案制度，要求防治服务组织应具备独立法人资格、建立完善的管理制度、明确的职责分工、清晰的施工流程等条件[3]，拥有固定的办公场所、配备相应的药剂药械，从业技术人员具有森保(植保)或林业专业高、中级技术职称、作业人员应当经过岗前培训，且仅服务于1家特定类型的林业有害生物防治服务组织。

2.2 组建专家库

市级森防检疫机构组建由林业有害生物防治、森林资源勘查设计、林业施工监理、财会金融、采购招标等相关领域专家组成的专家库，专门负责防治方案评审，采购招标评估和防治服务组织评级等工作。组织评审、评估、评级工作是从专家库中抽取部分专家组成专家委员会按相关规定程序进行。为确保公平公正，按回避原则，要求服务于参评防治服务组织或与其有直接利益关系的专家不能作为专家委员会成员。

2.3 开展等级评定

为促进防治服务组织健康发展，依据福建省地方标准《林业有害生物防治服务组织等级划分规范》，市级森防检疫机构聘请相关领域专家组成专家评审委员会，定期开展防治服务组织等级评定工作，分为甲、乙、丙3个级别。社会化防治服务组织按照自愿原则，通过填写等级评定申请表方式参与，并提供相关真实有效的证明材料。市级森防检疫机构受理后，从专家库中抽取3～7名专家组成专家委员会，到实地对社会化防治组织药剂药械配备、专业技术人员资质、作业人员使用设备技能和药剂安全知识培训情况，以及过往3年承担工程业绩等材料真实性进行调查核实，经公示无异议后，组织召开评审会进行等级评审，等级评审结果统一公示。目前，全市已备案登记的19家防治服务组织中，3家为乙级,8家为丙级。

2.4 组织招标采购

各疫情发生地森防治检疫机构，按照国家林业草原局颁布实施的《松材线虫病防治技术方案》和《疫区疫木管理办法》，结合当地松材线虫病秋普监测资料，拟定松材线虫病综合防控方案，经专家委员会评审后报省、市两级防治检疫部门审定，再依据《中华人民共和国政府采购法》相关流程编制招标采购计划[4]，经当地政府和财政部门批复后，委托政府认可的有信誉的中介公司在政府采购网组织招标采购，符合条件的防治服务组织参与投票，经专家委员会评标确定中标单位[5]。为防止少数防治服务组织低价竞标行为，确保防治效果，中标价设定为最接近平均报价；防治服务组织中标后，需签订3年绩效承包防治合同，合同规定防治山场病枯死木发生率在1/以下；诱集到的松墨天牛体内松材线虫的检出率在1%以下；濒死木、枯枝松材线虫检出率在1%以下[6]，达到国家林业草原局颁布的《松材线虫病防治技术方案》检查验收标准。

2.5 实行三级检查验收

防治服务组织投入防治作业后，疫区县级森防检疫机构适时跟踪施工进度，监督防治质量，加强事前、事中、事后的监管。防治任务完成后，由县森防检疫机构组织检查验收，按优秀、良好、合格、不合格四个等次评分，验收合格后签发验收单，并将评分结果作为对防治服务组织的信用评价标准之一；市级森防检疫机构根据年度绩效考评方案组织抽查；省级森防检疫机构按年度防控责任状要求，聘请省林科院、林勘院专家组成联合督查组进行复核。三级检查组对发现的问题现场发出整改通知书，要求防治服务组织限期整改。

2.6 从四个方面强化动态监管

2.6.1 等级动态管理

根据福建省地方标准《林业有害生物防治服务组织信用评价实施办法》，防治服务组织等级评定后，不搞终身制，实行动态化管理，等级有效期为3年。期间如发生不良信用记录或履约能力不合格等行为，将实行降级等相应惩处措施。

2.6.2 重要事项管理

防治服务组织的单位名称、法定代表人、办公场所、设施设备、技术人员等信息发生变动时，应到原备案登记机构进行变更备案，如涉及到等级变动时，市级森防检疫机构将进行相应变更。

2.6.3 行为信用管理

(1)对采取隐瞒、欺骗等手段取得等级的防治服务组织，由原等级划分机构予以撤销等级，3年内不得申请等级评定。

(2)已划分等级的防治服务组织以不正当方式串标、竞标或转包等造成不良影响的，或工作失误、失职等造成严重服务质量问题的，列入不良信用记录档案。

2.6.4 履约能力管理

森防检疫机构依据防治服务组织上年承揽防治工程完成检查验收情况进行综合评价，按优秀、良好、合格、不合格4个层次评分。

市级森防检疫机构作为动态管理评价实施单位依照上述4个方面的综合评价结果，统计出防治服务组织年度最终得分，做为实行动态管理评价结果予以公布。

3 存在问题

上述监管措施有效规范了管理，维护了防治服务市场公平竞争，取得较好的防治成效，但也存在一些短板和不足，如政府采购招标程序冗长，不适应应急防治需要；森防检疫部门全程“保姆式”管理，既当运动员，又当裁判员，一定程度上影响了防治服务的发展。

3.1 防治服务组织类型太过单一

全市现有28家防治服务组织都属于防治工程施工单位类型，缺少防治方案编制(技术咨询)和防治工程监理类型。

3.2 防治服务组织市场主体地位不强

防治服务组织缺乏主动性，服务市场主要局限于生态林和公益林政府采购顶目，业务范围未涉足商品林和经济林等防治服务市场。

3.3 防治服务组织服务项目太少

防治服务项目仅限于松材线虫病防治，未涉及其它林业有害生物防治服务项目。特别是缺乏应急除治能力，无法及时有效应对突发性林业有害生物危害。

4 对策建议

4.1 政府层面

要认真贯彻落实《生物文明试验区(福建)实施方案》，牢固树立“绿水青山就是金山银山”发展理念，进一步健全生态惠民、生态利民、生态为民发展机制。应当将扶持防治服务组织发展列入生态文明建设经济和社会发展规划，编入本行政区年度实施计划，确定年度发展目标，并纳入生态建设目标责任考核。不断完善生态文明建设资金保障机制，增加生态文明建设资金投入，在年度财政预算中统筹安排，综合运用财政贴息、投资补助、政策性贷款等方式支持公益性生态文明建设项目[7]，制订分级、分类扶持方案。特别是工程监理类，野处工作强度大，报酬低，要给予重点扶持；应尽量简化应急除治政府采购招投程序，改为邀标或议标方式。

4.2 主管部门方面

一要充分利用各种交流机制与合作平台，积极吸纳高校和科研院所专业技术人才来创办防治方案编制(技术咨询)类和防治工程监理类的服务组织，实现森防部门职能向执法监管和公共服务转变，形成管、防、监三方职能分离格局。二要加强对防治服务组织的技术服务和指导，积极邀请科研院所、高校专家和新型药剂药械厂商做培训指导和现场演示；做好新技术新成果的推广应用，如无人机防治，便携气动抛粉器，GPS诱捕器定位系统，松材线虫病微创注射防治技术，进一步提高防治效率。三要大力扶持应急防治队伍建设，每年从应急防控经费中拨出一部分资金，选择几个试点单位，组建应急防治队伍，还可将应急储备防治设备租赁给防治服务组织使用，同时强化设备操作和安全知识培训力度，为防治服务组织培养一批业务骨于力量，做到招之即来，来之能防。

4.3 防治服务组织

应紧紧抓住当前发展的有利契机，确定发展方向，制订发展规划，找准市场定位，目标靶向发展，做大做强自身，在生态建设中突显自身重要作用；不断增强市场开拓能力，积极扩大业务范围，增加防治项目，将服务对象向国有林场、上市公司、股份制林场等商品林、经济林方向延伸；要加快由单纯防治服务型向综合除治型转变

步伐。按国家林业局新颁布实施《疫区疫木管理办法》要求，不再将疫木运输至指定加工企业进行除害处理，以降低疫情再传播风险，增添各种大型机动式除害设备，就地就近开展除害处理，实现防治、除害一条龙服务。