凤凰县实施新一轮退耕还林工程问题与对策

滕建利

(湖南省凤凰县林业局退耕办，湖南 凤凰 416200)

1 引言

退耕还林工程是国家重大工程建设项目，是一项涉及最广、政策性最强、群众参与最高的生态建设工程。凤凰县从2001-2006年实施退耕还林工程，造林面积28.9万亩，其中耕地造林 15.9万亩，荒山造林13万亩，补助资金312435.0万元；迄今，全县森林覆盖率从退耕还林工程实施前的“八五”森林资源二类调查森林覆盖率39.5%到现在58.2%，全县生态环境得到有效改善，实现了生态效益、社会效益、经济效益三赢的局面。为了继续延续这项人工修复生态工程，在2014年度提出新一轮退耕还林工程，并重新制定相关政策，在实施过程中，为林业发展提出思考[1～3]。

2 实施情况

根据《国家发改委、财政部、国家林业局、农业部、国土资源部关于下达2014年退耕还林还草年度任务的通知》(发改西部【2014】2155号)等文件精神要求，结合我县实际情况，在2014年和2016年度实施新一轮退耕还林工程，退耕造林总面积0.35万亩(分别为0.15万亩和0.2万亩)，共涉及10个乡镇28个村，退耕农户0.12万户，中央财政预算内计划总资金525.0万元；进一步夯实吉凤高速沿线、重点林区乡镇的造林成果，助推生态补助脱贫工作[4]。

3 工程成效

从实施新一轮退耕还林工程以来，全县生态、经济和社会三大效益得到发展和巩固，为凤凰旅游产业发展提供绿色屏障。

3.1 生态环境得到改善

在2009年凤凰县启动修建吉凤怀高速路工程，自然生态环境受到破坏，完工时高速路段范围内绿化工作做的非常美观，但范围外可视地段有的地方满目沧桑，自然修复比较慢(如：渣土地)，严重影响旅游者观光性情，“神秘湘西，天下凤凰”美誉受到质疑；在县委、县政府正确决策下，2014年度把高速路两边坡耕地和渣土地纳入到新一轮退耕还林工程范围内，解决土地补助问题。通过栽植绿化大苗，采取植林造景方式，缩短自然修复时间，生态环境得到改善，实现涵养水源、保持水土、改良土壤和固碳释氧等生态效益服务价值得到大大提高，现在到处都是青山绿水，野生动植物种群数量得到增加，生物多样性得到丰富，对改善全县生态环境发挥了重要作用。

3.2 优化农业结构

实施退耕还林工程主要有效地调整和缓解土地利用结构，同时解放了大量农村剩余劳动力，更多的劳动力投入到其他产业和外出务工建设中，一定程度加快了第一产业逐渐向集约化产业转变的步伐，助推农村产业结构优化升级。通过实施新一轮退耕还林，建立以油茶、猕猴桃、铁皮石斛等林业经济产业基地5个，面积300亩。加快提高农民增收致富的新增长点，优化山区退耕农户广种薄收的局面，退耕农户家庭纯收入稳步得到提升，生活质量得到了巨大改善。

3.3 助推生态脱贫工作

2014年全国各地实施精准扶贫工作，同时国家提出脱贫措施中有生态补偿脱贫，前一轮退耕还林工程有6.1万户24.2万人参与这项工程，占全县总人口的50.4%，补助年限16年，直接补贴总资金31.7亿元。在评定为建档立卡户生态补助收入起到决定性作用，减少贫困人口基数。实施新一轮退耕还林工程，面积0.35万亩，资金525.0万元，为全县400户建档立卡户增加生态补助收入，进一步助推了贫困农户脱贫，为全县生态脱贫工作贡献力量。

3.4 社会效益显著

生态环境得到改善，农民的思想观念转变，市场经济观念、生态环境保护意识及民主法制观念进一步增强。在实施过程中，在家闲散、中老年人及妇女参与新一轮退耕还林造林工程，按照造林单价300.0元/亩种苗造林费用，退耕还林工程总费用105万元，进一步解决在家群众生活困难和就业问题，提高他们在家地位；坡耕地实施新一轮退耕还林工程后，在家的青壮年成为剩余劳动力，他们外出务工，家里经济收入得到跨越式提高，按照退耕还林农户每户外出务工1.5人，每户家庭年收入增加3.6万元，无形为社会和谐添砖加瓦；工程实施推动了“林家乐”、“农家乐”等生态旅游业发展，以人与自然和谐共荣为主体的生态文化、森林文化随之兴起，与之相关的精神产品、文化产品不断涌现，农村社会秩序和社会风气保持良好势头，农村社会活动参与程度进一步提升，基层干部与群众的联系更加紧密，干群关系进一步得以改善。

4 存在问题

新一轮退耕还林政策非常好，同时取得可喜成绩和效果，由于各地区发展水平不平衡，受地区的社会环境、群众意识、部门、政策等方面的制约，存在以下几个方面不足。

4.1 产业结构单一

目前凤凰县旅游产业发展势头前景比较可观，每年旅游人数都超过1200万人次，平均1人消费水果1.5斤，则每年凤凰古城旅游市场至少需1800万斤，经有关部门调查，全县水果市场基本从怀化、贵州铜仁等地区调运过来，却带动周边林果经济发展。经调查，全县前一轮退耕还林、巩固退耕还林及新一轮退耕还林工程项目以生态林为主，经济林比较少，新一轮退耕还林工程经济林面积只有300.0亩，占造林面积8.6%，分布比较零星，规模小，难以形成产业链，更不能满足凤凰当前水果市场需求；加上全县前一轮退耕还林工程实施面积比较大，当时老百姓对发展林果经济意识不强，没有把土壤肥沃、地势平坦，立地条件比较好，适合兼用林和经济林生长地方预留下来，进一步造成全县林业经济产业发展空间变小。

4.2 地类认定复杂

新一轮退耕还林工程造林补助地类以耕地为主，在《关于进一步做好新一轮退耕还林工作的通知》中进一步明确规定退耕还林工程中耕地地类的认定由国土资源部门负责，在2013年耕地普查中凤凰县有10.0万亩适合退耕还林工程，通过与国土资源部门基本农田总体规划进行比对，全县符合地类只有0.15万亩，分布散，零星小块；由于当时受技术、人为等因素影响，并造成许多坡耕地错误认定，一边是基本农田，一边是坡耕地，造成村民难以理解，反而引起村民不满。同时按照文件要求“项目县国土资源部门要积极参与县级自查验收，并在县级自查验收地形图上盖章确认。”，由于基本农田总体规划不能随意调整，加上全县部门之间规划资源没有完全整合成“一张图”，各自为阵，难以加盖国土资源部门公章，造成村民对新一轮退耕还林工程的地类认定复杂化。

4.3 补助标准低

按照《国家新一轮退耕还林还草总体方案》中退耕还林补助资金为1500元/亩，5年分3次下拨，第一年800元/亩(其中种苗造林费300元/亩)、第三年300元/亩、第五年400元/亩；从国家政策层面讲中造林种苗费300元/亩可以实施，但是凤凰县属武陵山脉，云贵高原尾部低山地带，全年温暖湿润，年均降水量1308.l mm,适宜杂草、灌木生长，加上地与地之间有许多空隙荒山地带，为了保证造林整体性和造林验收成果完整性必须连片造林，增加造林林地清理劳务费用，造成在全县山区地带难以实施，更加难以保证造林质量。造林后第二年和第四年没有补助，假设当年遭受自然因素或人为因素(失火、人畜)破坏，造成造林成活率比较低，无法找到第三方责任人补植补造，有许多退耕户在外务工，他们以当前经济收入衡量，造成退耕户自动放弃退耕还林补植补造工作；同时按照国家新一轮退耕还林有关政策，不允许林业部门、政府及村委等事业单位团体对退耕户补助资金以克扣、截留等方式用于补植补造，影响新一轮退耕还林工程成果。

4.4 后续管理工作经费问题

虽然湘发改投资[2016]593号文件明确规定：各项目县市区要将退耕还林工作经费列入财政预算，用于退耕还林有关政策宣传、作业设计、技术指导、检查验收、补助兑现、确权发证、档案管理和效益监测等工作。但是全部具体执行到位还是比较不容易，各县许多重大工程项目都需要县财政配套一定比例资金；各县财政收入情况不一样，各项目县领导重视程度不一样，造成对新一轮退耕还林工程后续管理工作经费落实情况不一样，退耕还林工程是一项民生工程，又是一项生态补偿脱贫工程，直接面对老百姓千家万户，直接影响退耕还林政策延续性和政府形象。林业工程造林与管护工作是具有时间性和季节性，后续管理资金跟不上，林木生长、退耕户资金发放受影响，严重的影响造林成效；综上所述，此类民生工程项目县市不要盲目申报，从本县实际出发，先落实好后续管理工作经费，再申报项目。

5 实施对策与建议

5.1 加强组织领导，明确工作职责

为推进新一轮退耕还林工程顺利实施，县委、县政府必须成立了“退耕还林”领导小组，由县长为组长，常务副县长、分管副县长为副组长，县发改局、县林业局、县财政局、县审计局、县国土资源局等相关部门主要领导为成员，负责项目建设的组织，领导、检查、指导、协调、规划等各方面工作，领导小组下设办公室，由县林业局局长任办公室主任，分管副局长为副主任，县林业局退耕办负责项目的日常业务管理工作。各项目乡镇成立以书记为组长，林业、财政、司法、国土等负责人为成员的领导班子。建立了县级领导包乡镇，乡镇干部包村，村干部包组和户工作责任机制，并层层签订责任状；明确目标任务，明确实施标准，明确工作进度和奖罚措施，全县形成一级抓一级，一级对一级负责的统一指挥系统。

5.2 优化林业产业结构

通过实施退耕还林工程以来，有效地调整和缓解土地利用结构，同时解放了大量农村剩余劳动力，更多的劳动力投入到其他产业和外出务工建设中，据相关部门统计全县外出务工人员达10万人左右；同时在一定程度加快了第一产业逐渐向集约化、机械化产业转变的步伐，助推农村产业结构优化升级。通过实施退耕还林，全县建立了林果等产业基地1.0万亩，以油茶、茶叶、猕猴桃等成为当地特色支柱产业和农村经济发展、农民增收致富的新增长点，促进了农民增收。退耕还林受益主体是退耕农户，国家对退耕农户直接提供钱粮补助，以退耕还林工程建立林果、林药等产业基地，面积比较小，规模不大；只有大力发展林业产业，优化产业结构，解决长远生计问题，农户家庭经济纯收入稳步提升，生活质量得到了巨大改善，这是新一轮退耕还林工程工程实施的宗旨。

5.3 “地类”认定必须简化

新一轮退耕还林工程实施主体是由林业部门负责，那么造林“地类”标准不能由其它部门进行认定或协助认定。首先林业部门应该根据本部门造林技术标准进行认定，同时制约林业发展空间，并大大降低群从对林业部门管理工作认可。其二，林业中林业生产用地的“坡耕地”和国土资源部门中的基本农田的“坡耕地”认定出现重叠现象，划分技术标准不同，造成各自统计数据不准确。其三，各部门进行实地规划时，没有告知当地村委及农户哪些“坡耕地”为林业用地，哪些“坡耕地”为基本农田，进一步引起村民对“坡耕地”概念无法理解；其四，由于受当时技术条件和人为因素影响，许多规划工作不合理、不切实际，造成“地类”认定没有完全准确，一旦公布出来，易引起群访群体事件，进一步影响退耕还林工程推动实施工作。为了顺利实施新一轮退耕还林工程，提高群众对造林地“地类”理解简单，必须采用通俗易懂的语言进行说明，按照全县当地居民理解“基本农田”为经常可以灌溉到水的农田，老百姓心中理念没有把部分“坡耕地”纳入到“基本农田”范畴之中，易引起混淆，帮他们搞糊涂。

5.4 提高补助标准

随着社会经济快速发展，人民生活水平提高，劳动力价值得到进一步体现，据全县现有社会人力市场调查，青壮年劳动力体力工资，男性为180～230元/d，女性为160-200元/d；按照全县耕地之间夹杂荒山类型的造林地，1亩生态林造林至少2.5个工，经济林造林至少4个工，造林生态林劳务费至少需400元/亩，经济林劳务费至少需640元/亩；同时还要购买苗木费用，常规生态林苗木每亩至少40元，经济林苗木至少60元，300元/亩造林种苗费在我县山区丘陵地带无法实施，影响村民造林积极性，新一轮退耕还林工程无法大面积实施;新一轮退耕还林工程又是一项生态民生工程，按照新一轮退耕还林补助方式，采取1、3、5年进行补助，1亩为500元、300元、400元，老百姓为了响应习总书记的“绿水青山，就是金山银山”号召，把现有坡耕地用来植树造林和发展林业产业，必须考虑和解决他们当前生活所需，按照5年总补助资金1200元/亩，每年为240元，经调查目前这种补助标准和方式大多数村民不接受，远远低于当地主要旱粮作物近3年平均1亩纯收入，进一步影响村民主管能动性。工程成效性受人为和自然因素影响，一旦造林失败，补植补造工作由林农自己负责，现在村民经济意识性增强，通过算账和短期性经济效益对比，大多数村民都放弃退耕还林补植补造工作。为了解决当前退耕还林工程“管护”问题，建议林业部门和保险部门制订造林管理保险制度，按照责任划分进行赔偿性补植补造工作，从而达到双赢的局面。

5.5 加大后续管理资金的投入

林业工作是“三份造，七份管”，充分体现“管”的重要性，既然新一轮退耕还林工程补助资金1500元/亩(其中种苗造林费300元/亩)是中央预算内投资计划，保障退耕农户合法性利益，而把造林检查验收、后期管理等费用由当地政府县财政负担，一旦出现资金链脱节现象，必将造成严重后果；为了确保此项工作具有连贯性，把新一轮退耕还林工程做大做好，深入民心，建议把后续管理资金纳入到中央预算内投资计划中，进一步体现国家强大经济和祖国坚强后盾，同时也减轻地方财政压力。