西藏自治区森林督查工作问题及对策分析

胡 开

(西藏自治区林业调查规划研究院，西藏 拉萨 850000)

1 引言

自2018年开展森林督查以来，西藏自治区通过构建“天上看”、“地面查”的全方位监测手段，通过挂牌督办、通报曝光、查处严办，有力地打击和惩处了破坏森林资源行为。笔者根据实际森林督查工作经验、森林资源管理调研，对森林督查工作中存在的问题进行分析，并针对问题提出相应对策和建议。

2 存在的问题

2.1 森林资源管理问题

2.1.1 资料不完整，存档不规范

根据国家和自治区对森林督查工作的技术要求，森林督查工作必须收集人工造林、使用林地、各类森林经营活动以及自然灾害等基础资料。从实地调查结果看，一是地方掌握的二类调查、林地年度变更调查、公益林区划落界数据、地形图等基础资料不完整，对县域内从事的森林经营活动、项目建设使用林地等资料收集不完善。二是存档不规范。诸多县(区)存在有造林地块，无造林作业设计；有森林经营作业区变更，无变更作业设计及变更报告；有纸质文本，无电子存档；调查资料未及时矢量化、数字化；未分类存档，专人管理的情况。如不进行及时整改，难以支撑森林督查工作开展。

2.1.2 部门之间缺少沟通，难以实现数据共享

一是自然资源部门在编制和修改土地利用总体规划的时候，与林草部门缺少沟通，导致自然资源“一张图”和林地“一张图”之间存在一定差异。自然资源部门在办理土地使用手续的时候，主要依据自然资源“一张图”确定地块的用途，没有依据林业部门的林地“一张图”，造成有些地块在使用过程中，现状为有林地，但是自然资源“一张图”显示为非林地，自然资源部门依据自然资源“一张图”为业主单位办理了土地使用手续。二是由于资金问题，林业部门无法及时获得最新的高清遥感数据，以保障对森林资源的及时有效监管，由于数据保密性，无法实现多部门数据共享[1，2]。

2.1.3 宣传和管理力度不够

一是由于基层乡镇村林业站工作人员身兼数职，业务不熟悉，对林业相关的法律法规认识不够，在林地管理时存在不知道办事流程，未督促业主单位及时按照国家和自治区有关要求规范办理占用林地审核(批)手续的问题。同时，在森林资源管理中，存在重森林、轻林地，重永久使用林地、轻临时占用林地的情况。个别工作人员甚至认为灌木林地不属于林地范畴，临时用地可以不办理占用林地审核(批)手续。二是对林地的动态管理还存在一些漏洞，特别是对一些可能存在违法占用林地的建设项目，没有安排专人加强日常监管，导致违法占用林地问题发生后，林业部门没有及时进行查处。三是群众思想意识淡薄，乱砍滥伐的现象仍然存在。

2.1.4 基层技术力量薄弱

森林督查工作充分应用了3S技术和林业调查规划等技术[3，4]，西藏基层林草主管部门人员短缺、装备落后，难以承担相关工作。地方林业和草原主管部门资源林政管理人员少，素质参差不齐，尤其是新一轮机构改革后，全区仅43个县(区)保留了林业部门，加上查办破坏森林资源违法行为的经验不足、管理区域较大、日常工作繁重等客观原因，在一定程度上影响了工作进展。

2.2 森林督查工作整改问题

2.2.1 整改工作难度大

森林督查检查发现的破坏森林资源问题脱贫攻坚、乡村振兴、基础设施建设等重要民生项目占总项目数的90%以上，个别领导干部未能处理好发展与保护并重的关系。在贯彻落实中央相关文件精神时存在误解，打着脱贫攻坚的旗号违法占用林地，为及时完成任务而触碰生态保护“底线”、“红线”。若完全按照相关法律法规严肃处理，将导致企业、群众上访等一系列影响社会稳定的隐患，脱贫攻坚任务无法完成，脱贫人员返贫，影响干事和创业积极性等一系列问题，依法依规彻底整改难度较大。

2.2.2 整改进度缓慢

根据自治区2019年10月30日统计结果，2018年度森林督查西藏共发现277项破坏森林资源项目。已完成查处销号项目99项，占总项目数的35.8%； 2019年森林督查西藏共发现227项破坏森林资源项目，查处率不足10%。由于诸多破坏森林资源项目为自治区、市(地)、县(区)重点项目，而负责整改工作的主要是县级林草主管部门，由于行政级别不对等因素，整改工作进度慢，查处力度明显不够。

3 对策和建议

3.1 森林资源管理方面

3.1.1 全面提高档案管理质量

一是建议将档案管理纳入天保工程成效监测和公益林成效监测指标体系中[5，6]，将档案管理作为一项重要指标进行考评打分，严格要求基层单位对森林经营管理资料进行分类管理、专人管理。二是针对市场化后设计单位水平参差不齐，提交成果不完善的情况，提高成果要求，从过去的单纯提交纸质版文本到纸质版、电子版、矢量化数据、现场调查资料等，并将提交成果作为各类森林经营作业设计评审通过的一项重要指标进行考核。三是建议基层林草管理部门以林业“一张图”为契机，在已有“一张图”的基础上开展各类森林经营活动，做到林业经营管理数据的及时矢量化、数字化。

3.1.2 进一步加强协作共管，实现多部门数据共享

一是建立协商会议机制，加强协作，共同保护林地。由自治区、市、县政府协调，加强林业、资源、农业农村、水利、环保、交通等主管部门的行业协作，从规划入手，齐抓共管，严格现场查验和征地用地审核审批把关。二是争取国家支持，按年度发放多部门遥感影像数据，实现多部门数据共享，用于森林资源管理工作[7]，做到提前发现问题，解决问题。

3.1.3 加强宣传，严格森林资源管理

一是加强资源管理相关的政策、法律法规和办事流程的宣传，提高农牧民生态环保意识；合理劝导农牧民合理科学采伐林木，鼓励农牧民使用清洁能源代替薪炭材；对于使用非森林林地、临时用地超期限的业主单位，由县级林业主管部门提前宣传或通知办理占用林地审核(批)手续。二是对违法违规行为严肃查处。对违法违规征占用林地和采伐林木的业主进行教育，情节严重的要依法惩治，充分发挥法律、法规的权威作用。对于少批多占、违法占用商品林地或不构成犯罪的公益林地的单位或个人，发放整改通知书，劝其按政策规定补办征占用林地手续；对通过宣传教育，拒不补办手续的，移交司法机构处理[8，9]。

3.1.4 建立森林督查长效工作机制

明确林森林督查工作机制和人员编制，由县级以上林草管理部门确定森林督查专职技术人员，每年定期开展对基层技术人员进行“3S”技术、规划设计、资源管理、林业执法、采伐管理等方面的政策、专业技术以及办事流程的培训[10]，注重培训实际效果，全面提升全区林草部门人员的专业技术水平，逐步实现森林督查工作由自治区林草部门主管转换至由各县(区)林草部门主管，提高森林资源管理水平，扩大森林资源“一张图”的应用范围。

3.2 森林督查工作整改方面

3.2.1 加强督办，全力整改

建议成立整改工作领导小组，通过实地督导、下发通知、电话督促等方式，责成各地(市)针对存在的问题逐项制定整改措施，依法依规查处。自治区安排专人负责，对违法项目进行分门别类处理，督促有关单位按照相关法律法规要求定时整改，对情节严重的案件，由自治区林草主管部门或市(地)林草主管部门挂牌督办，时时督导。让违法犯罪行为变成“不敢犯、不想犯、不能犯”，把约谈制度作为常效问责手段。督促当地制定行之有效的森林植被恢复方案，积极开展生态修复，补办林地相关手续。

深刻吸取已发生事件的经验教训，加强森林资源和自然保护地的监管，严格执行有关法律法规规定，在下一年度森林督查工作开展以前开展林草部门常规巡查，林地保护地清理排查活动，对破坏森林资源的行为做到提前发现、提前处理、举一反三，杜绝类似事件发生。

3.2.2 考虑西藏特殊性，酌情处理

西藏是全国唯一集中连片贫困地区，目前正处于脱贫攻坚关键时期，交通、水利、电力等基础设施工程，易地扶贫搬迁、边境小康村建设、三岩搬迁、高海拔搬迁等民生公共事业建设日益增多，地方资源林政管理工作压力较大。在自治区林草局已经开展的“边建设、边报批”制度建立工作基础上，为确保相关制度切合实际、可操作，深入基层、项目建设点开展深度调研，进一步细化《西藏自治区支持深度贫困地区建设项目先行使用林地草地管理办法》，在做好依法补偿安置前提下，规定报批期限，上报自治区林草主管部门后可以先行使用林地。对已发生的违法违规使用林地民生和基础设施项目，考虑西藏的特殊性，酌情处理。

4 结语和展望

森林督查工作，是西藏林业首次接受如此高规格和系统性的全面检查，对西藏森林资源管理水平的提升起到了积极作用。西藏应以森林督查工作为契机，继续保持森林资源保护管理高压态势不放松，严肃查处非法破坏森林资源案件不放过，健全林地管理长效机制不懈怠，提前介入，及时发现，坚决做到事前、事中、事后的监管，制止非法占用林地行为，压实各级林草主管部门和业主的责任，做到有案必查、执行必果，不断强化西藏珍贵森林资源得到有效保护。