论绿色发展理念下生态环境执法垂直管理体制的改革与构建

董诗厚

（德宏州生态环境局陇川分局，云南德宏 678700）

近年来，建设生态文明战略地位与极端价值日渐显著，强化生态环境已然成为目前新常态下经济实现发展的关键命题。新《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环保法》）让环境管理机制实现了有效创新，为新时代的生态环境工作供应了有效的法律保障[1]。但因受机制、体制甚至有关领域缺乏匹配性等影响因素下，生态环境成为建设生态文明的主力军与主阵地，资源制约趋势紧张、环境污染情况严重以及生态趋势加剧退化等相关问题仍是小康社会战略性得以全面实现的短板。

1.分析环境执法机制的改革法治

1.1 改革环境执法机制应与改革环境管理机制相对而行

生态环境的行政管理机制属于非常复杂的一项系统性工程，生态文明机制的相关改革方案中明确指出建设以环境治理系统、自然资源产权制度等诸多制度实现激励和制约并重、多方参与、产权明确、系统完备生态文明机制系统的组成。根据所有人与分开监管人的基础准则，将自然资源所有人的责任资产整合起来，构建综合所有权利行使的综合机构，并实现全部污染物排放环保管理机制的严格建设与完善，将各部门分散的生态环境责任调节至统一部门，落实城乡生态环境工作通过统一部门进行综合监管与行政执法。

生态环境管理机制的改革和自然资源管理机制的改革具有相同的总体路径，皆为通过机构整合、职能整合、制度整合等，保证管理要素通过分散化转向集中化，通过重构机制来分离行政环境区域的行政管理决定、监督及落实。这与行政管理机制改革大部制思想一脉相通。由此了解到，改革生态环境管理机制具有清晰的顶层设计。所以，环境监督执法的省级以下垂直性管理机制和地级市生态环境保护领域行政管理机构专门委派双重领导机制实施同步相向改革。

1.2 生态环境的监测执法主体

环境监测包含监测环境质量、监督污染源、监测民事委托服务性。监测环境质量作为相应区域、噪声、大气、流域水等环境质量情况的主要依据，还是对环境决策修正及评估的关键依据，更是对评价地方人民政府落实生态环境目标责任制度及其明确生态环境损害职责的基础凭据。监督污染源作为评判污染人落实生态环境行为是否合法并以此对违法排污进行查处，追究责任人的刑事责任、民事责任、行政责任的主要证据[2]。基于法律的属性方面，监测环境的行为作为技术行为，具有不可诉、不可逆、瞬时性等优势，监测环境应谨遵方法标准、样品标准等明确分析、采样等技术为基础导则，以科学性、合法性、规范性、真实性数据作为价值趋势，贵在求真。而环境执法属于行政行为，可以诉讼、复议。环境执法应以依法行政为基本原则，通过现场调研、取证当作重要方法，通过公平公正、严格执法，选择合适的法律作为价值向导，贵在合法。

1.3 现行的环境法为新型环境行政管理机制提供支持

新《环保法》属于生态环境领域综合性及基础性的一项法律，对地方政府需要对本行行政区域环境质量的职责进行明确规范；县级以上政府生态环境主管部门需要统一监管本行政区域的生态环境工作。

行政管理具有边缘性，但生态环境属于有机系统，通常和行政区域并无关联。中央政府部门以及省级政府部门需要对地方政府生态环境职责和发布环境质量信息等皆以地市作为单元。地市生态环境主管部需执行以省级生态环境厅为核心的双重领导制，有益于倒逼地方政府部门承担生态环境主体职责，执行“一岗双责、党政同责”政策需求，同时还得益于地市生态环境部门转变无法、无胆执行生态环境的否决权情况，摒弃环境污染项目严重的背书怪圈，将以快为主管理制度衍生出来的地州和县级生态环境责任的同质化问题积极克服。县级生态环境部门属于地州生态环境局派出的一个机构，有利于实现行政层级的有效减少，并实现行政管理资源的有效配备，彰显层级的工作重点，以地市为聚集体实现环境质量核心目的的积极改善。

2.分析环境执法垂直管理体制的利弊

（1）垂直管理机制虽能强化监督，但会削弱政府主体意识。落实垂直管理得益于集合上层部门的职权，将地方保护主义积极破除，并将地方政府部门对执法干扰行为积极克服，确保顺畅的政令及行政的执行力与执法独立性，从而彻底贯彻任务目标[3]。但地方政府部门权利完备性受损，因主体职责意识被削弱，坐等上级处理矛盾，甚至有可能出现将矛盾上交以及推卸责任的情况。

（2）垂直管理制度虽能统筹执法资源，但会减少政府对人财物的支持力度。落实垂直管理能够在相应范畴内对人财物等统筹调配，有益于实现基层能力的强化建设，避免反复投资，清除信息的孤岛，提升管理方面的绩效。但垂直管理以后的地方政府因剥离部分管理职权及其“分级财政”预算制度束缚，最终造成政府支持人财物的力度下降。

3.环境执法垂直管理机制的制度匹配

（1）环境执法机构执法的权利需委托县级以上生态环境主管部门，落实省级以上生态环境主管部门委托，执行省级以下垂直性管理后，需重新明确其法律地位实质。按照《中华人民共和国行政处罚法》规范，省级政府部需按照法律明确其环境处罚权力，使其成为相对独立行政主体在行政诉讼及复议中参与，并承担着有关的法律职责。

（2）环境执法机构需通过对行政区域生态环境工作落实“统一监督”责任。此类责任包含统计生态环境主管部执行“统一管理”中涌现的行政落实工作，如构建“三同时”项目监督、调处污染矛盾、应急环境突发性事件等。不可狭义、简单地将环境执法的落实与环境违法行为的查处相同。譬如，环境信访，看似并非环境的执法范围，但和环境的执法活动紧密相连。本文以德宏州作为实例，本地区于2019 年查处各种环境的违法案件统计为500 多件，其中在群众信访投诉事件的办理中，找出并查处事件约为200 多件，约占案件总数量的38%。在环境执法中环境信访作为关键信息源[4]。这表明“统一管理”“统一监督”的相互辅助才能促进环境治理制度实现有效改革，二者相互贯通才能拓展环境执法领域，从而有效改革环境执法的目标。

（3）鉴于环境执法机构的管理方面，需要对区域间执法者的工资、职级不均衡性实现充分考虑及有效处置，从而有效避免利益纠纷。譬如，同省地市间、同地市县财政及经济状况偏差较大，人们生活成本方面偏差较大，执法者长期存在收入不均、同工不同酬等情况。省级生态环境厅在承担地州县级环境的监察者于经费之后，需强化关注差异，减少因改革产生的阻力。

4.结语

建设生态文明属于非常复杂的一项系统性工程。生态环境作为相依存、相关联的一个有机体。大气、水资源等环境质量情况作为生态文明的关键指标，以环境改善为中心，生态环境执法垂直管理的落实作为改革环境治理机制中的一个阶段任务。基于绿色发展背景下，未来需深入整合，包含农业农村、水利、自然资源、林草等以内不同的部门、区域、级别环境的执法力量，将职责分散归集，并让行政处罚权集中，强化衔接环境的行政执法和刑事司法，促进环境的公益诉求，实现符合生态文明建设综合、权威环境执法机制的有效建设，从而保障社会经济的稳健发展。