基于供给视域的林业碳汇项目开发模式研究——以伊春市汤旺河林业碳汇项目为例

陈丽荣,朱震锋,盛春光,曹玉昆

(东北林业大学 经济管理学院,哈尔滨 150040)

自2005年《京都议定书》正式启动以来,森林的增汇减排功能便逐渐成为关乎国家政治、外交以及生态安全的重大问题[1]。为切实调动森林经营者保护森林、减少毁林的积极性,加快提升森林碳增汇,国家出台了一系列举措,以促进森林碳汇市场化的发展。2007年,中国设立绿色碳基金,开始摸索和尝试国内森林碳汇市场化运行模式；2010年10月,《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》颁布,“森林碳汇服务”产业正式被列为战略性新兴产业[2]；2012年,获得碳排放权交易资格的北京、上海、天津、深圳、重庆、广东、湖北等7个试点省(市)均允许开展森林碳汇交易；2016年,国家林业局在年工作要点中明确提出,要加快培育碳汇林,推进林业碳汇交易[3]；2017年,中国以发电行业为突破口正式启动全国碳交易市场,森林碳汇交易作为碳交易市场中的一种抵消机制,因兼具生态、社会和经济效益而获得广泛关注[4]。

森林产生的碳汇量并不能全部用来交易,只有按照林业碳汇项目方法学进行经营的林地,其森林产生的额外碳汇量才能进行交易,因此林业碳汇项目是森林碳汇得以交易的形式要求。林业碳汇项目是指森林经营者本着自愿原则,按照林业碳汇相关方法学组织开发的以盈利为前提,以实现国家或区域增汇减排为宗旨的温室气体减排项目,项目期间增加的净碳汇量可以在市场上进行交易。由于森林增汇的手段包括造林、森林经营和减少毁林3种类型[5],因此林业碳汇项目也对应分成3类,即碳汇造林项目、森林经营碳汇项目和减少毁林碳汇项目。林业碳汇项目实现了森林碳汇服务市场化并产生3个利好结果:首先,林业碳汇项目的实施需按照相关的方法学进行,要采用最科学的手段和方式以保障该林地森林碳汇的最大净产出,这就保障了森林碳汇功能的最大化,也为提高中国应对国际气候谈判话语权、实现林区人与自然和谐共生提供了有效支撑[6-7]；其次,林业碳汇项目增加的净碳量通过交易得以变现,提高了森林经营者的经济收益,有效解决了长期以来因森林碳汇外部性而影响森林经营者工作积极性的难题；三是林业碳汇项目使得森林碳汇实现了市场流通和交易,促成了“森林碳汇服务”这一战略性新兴产业的诞生。

尽管林业碳汇具有诸多优点,但是对于林业碳汇项目供给方而言,是否要申请开发林业碳汇项目,主要取决于预期收益,其中,林业碳汇项目开发模式会影响供给方的成本和资源配置效率,因此合理有效的林业碳汇项目开发模式是项目开发主体重点关注的问题。纵观现有文献,发现对有关林业碳汇项目开发模式的问题鲜有研究。据此,本文通过对黑龙江省汤旺河林业局森林经营增汇减排项目的持续性观察、跟踪和系统分析,总结提炼该林业碳汇项目开发模式,探讨该模式的运行机制,然后通过分析该模式存在的问题提出优化对策。本文的研究将对其他林业碳汇项目开发模式的选择与优化提供理论参考和借鉴。

1 汤旺河林业碳汇项目基本情况

汤旺河林业碳汇项目启动于2012年,最初的目的是为了积累在国有林区开发林业碳汇项目的经验,为后期大规模国有林区林业碳汇项目的开展提供实践素材。该项目是由伊春市林管局和中国绿色碳汇基金会主导实施,项目计入期为2012—2041年共30年时间,项目区选择的是汤旺河林业局下属两个林场,它们分别是白桦河林场和二清河林场,项目期产生的净碳汇量全部销售给河南勇盛万家豆制品公司。

由于汤旺河林业碳汇项目设立初衷并不纯粹是为了市场交易,因此与一般的林业碳汇项目相比,具有以下3个特征:

1) 该项目是国内首个以抚育改造手段实现增汇的森林经营碳汇项目。受国际京都议定书林业碳汇项目强劲发展势头的影响,国内林业碳汇产业也随之迅猛发展起来。但在本项目启动之前,中国国内市场交易的森林碳汇量均来自于造林项目[8-9],因此本项目对促进国内森林经营碳汇项目的早日启动以及森林碳汇服务产业的健康持续发展均具有重要意义。

2) 该项目是基于自愿市场开展的林业碳汇项目。首先,该项目产生的净碳汇量并不是在碳交易市场进行交易,而是由河南勇盛万家豆制品公司为了更好地表现企业社会责任担当、寻求绿色和谐发展道路并塑造良好企业形象而自愿购买的,这与强制减排市场中企业购买林业碳汇CCER (Chinese Certified Emission Reduction)初衷不同；其次,该项目的供给机构(伊春林管局)也是基于自愿原则申请开发该林业碳汇项目,没有任何机构或政策强制其意愿。

3) 该项目属于试点项目。该项目是由伊春林管局和中国绿色碳汇基金会牵头发起的,出于探索更加有效和更加科学的林业碳汇项目开发模式而启动的项目。其项目的方法学编制、项目咨询协调等前期费用均由中国绿色碳汇基金会资助。伊春林管局希望借此项目积累更多的林业碳汇项目开发经验,取得开发森林经营类林业碳汇项目的先发优势,为伊春林业的持续发展探索出一条可行路径；中国绿色碳汇基金会希望能够借此项目编制出适合国有林区森林经营碳汇项目的方法学,并将相关的宝贵经验推广至全国,为中国森林碳汇服务这一战略性新兴产业的持续发展提供助力。

2 汤旺河林业碳汇项目开发模式

汤旺河林业碳汇项目开发模式,就是要回答该项目是以什么样的模式开发的,开发模式中有哪些主体和辅助机构,各主体和相关机构的作用以及相互间的关系如何,等等问题。

2.1 汤旺河林业碳汇项目开发模式提炼

通过对汤旺河林业碳汇项目的持续调研、走访、分析和梳理,提炼出国有林区林业碳汇项目采取的是 “地方政府+森工企业+技术服务机构+绿色碳汇基金会”的开发模式。在该开发模式中,参与机构包括伊春市林管局、伊春市汤旺河林业局、中国绿色碳汇基金会,汤旺河林业调查设计队、北京林学会、北京凯莱美气候技术咨询有限公司。该模式下所有参与机构及各机构的作用与联结机制如图1所示。其中,国家林业主管部门指的是中国绿色碳汇基金会,地方政府指的是伊春市林管局,森工企业指的是汤旺河林业局,技术服务机构指的是汤旺河林业调查设计队、北京林学会、北京凯莱美气候技术咨询有限公司。

图1 汤旺河林业碳汇项目开发模式示意图Fig.1 Schematic diagram of the development model of the Tangwang River Forestry Carbon Sequestration Project

2.2 汤旺河林业碳汇项目开发模式运行机理

2.2.1开发主体与辅助机构

汤旺河林业碳汇项目开发主体有3个,分别是伊春市汤旺河林业局、伊春市林管局、中国绿色碳汇基金会；相关辅助机构两个,均为技术服务型机构,分别是北京林学会、北京凯莱美气候技术咨询有限公司。项目开发参与机构及各机构具体分工情况如表1所示。其中:伊春市林管局是该项目发起单位,也是该项目的主管单位,负责项目前期的筹备、合同签订、方案编制、材料审核和组织实施等工作；伊春市汤旺河林业局依据伊春市林管局的指令开展相关工作,并依据相关方法学实施以森林增汇减排为宗旨的森林经营和抚育工作；中国绿色碳汇基金会主要负责协助、扶持和推动伊春林管局开展林业碳汇项目相关工作,起着全程指导和项目推动的作用。

表1 汤旺河林业碳汇项目参与机构及各机构分工情况Tab.1 Participating Institutions of Tangwang River Forestry Carbon Sequestration Project and Division of Labor

2.2.2开发模式中各机构的作用与机构间联结机制

1) 地方政府的作用及联结机制。

开发模式中“地方政府”的代表是“伊春市林管局”。伊春市林管局为政企合一式管理体制,在林业碳汇项目开发过程中,主要担负着项目开发决策、难题破解以及对外协调沟通的责任。所谓开发决策是指伊春市林管局要对“是否要申请开展林业碳汇试点项目”进行决策,这部分工作又可以细分为:一是与中国绿色碳汇基金会沟通,以明确申请林业碳汇试点项目具体要求与合作事项；二是前期可行性论证；三是联合相关林业技术服务机构进行林业碳汇试点项目初级方案设计；四是负责寻找买家。难题破解是指在没有成型的森林经营碳汇方法学和成熟市场这一客观条件下,对林业碳汇项目开发所面临的技术障碍、政策障碍、需求障碍等的有效解决。对外协调沟通是指伊春市林管局在项目开发过程中需要与中国绿色碳汇基金会、相关政府部门,以及汤旺河林业局进行沟通协调,以处理好分工和合作事宜,保证项目如期进行。

汤旺河林业碳汇项目之所以能够顺利启动,很重要的原因是伊春林管局代表地方政府意志,积极响应和落实伊春市委对生态文明建设的倡议。伊春林管局提出,“要探索建立碳汇经济体系,着力开发伊春林区的生态价值,争当全国生态文明建设典范”。正是在这样的政策导向下,伊春林管局代表地方政府积极与中国绿色碳汇基金会沟通、协调,力争在伊春开发适合本区域的林业碳汇项目,通过先发优势的打造探索建立科学有序的碳汇经济体系,形成国有林区经济新引擎。

地方政府与森工企业之间的联结机制主要体现在指令的下达和执行。在汤旺河林业碳汇项目中,汤旺河林业局隶属伊春市林管局,必须按照伊春市林管局林业碳汇项目开发指示和要求落实碳汇项目的实施工作。

2) 森工企业的作用及联结机制。

汤旺河林业碳汇项目开发模式中的森工企业即汤旺河林业局,是林业碳汇项目的最终供给方,负责的工作为:项目前期组织人员参加碳汇项目培训,成立工作领导小组并收集拟选项目区基础材料；协助伊春市林管局进行项目区调研；项目启动后,需按照相对应的方法学组织人员开展项目的实施,并负责相关文件和数据的整理、记录工作。

森工企业与地方政府之间的关系主要体现在指令的接收和服从方面。地方政府将林业碳汇项目开发相关指令下达给森工企业,森工企业按照地方政府的要求开展相关工作。森工企业与技术服务机构的关系主要体现在雇佣和提供服务方面。森工企业雇佣技术服务机构为其提供森林碳汇计量与监测的专业性和正规性服务,技术服务机构按照相应方法学要求对项目区开展森林碳汇计量与监测。森工企业希望在双方的合作中获得科学的符合法律要求的测量结果；技术服务机构希望借此获得收益,同时掌握林业碳汇项目最前沿的方法学并构建自身在这方面的市场竞争优势。

森工企业在林业碳汇项目开发中虽属于接受地方政府指令的角色,但并不是绝对被动,而是具有相当的主动性,这是因为森工企业希望借助林业碳汇项目探寻“解决林区可采资源危机与资金危困”的可行路径。该项目中,汤旺河林业局在项目启动前,中幼龄林面积为16.84万hm2,占到林业局有林地面积的84.20%,其中亟需进行有效森林抚育的中幼龄林面积约8.01万hm2,占到有林地面积的40%。所谓亟需森林抚育,是因为这些中幼龄林林分健康状态差,枯死木和大量枯枝烂叶随意大量堆积,这种状况极易诱发森林火灾以及病虫害,森林碳泄漏风险指数高。因此汤旺河林业局加强中幼龄林抚育迫在眉睫,但国有林区资金困难又严重制约了中幼龄林抚育工作。汤旺河林业局森林抚育和管护资金来自于天保工程,天保工程资金中,中央财政占总金额的80%且全部到账,地方财政配套资金占总金额的20%。但由于黑龙江经济落后财政压力大,天保工程配套资金无法足额拨付,加上天保工程资金还要担负大量的社会保险及政策性支出等其他用途,因此真正用于森林抚育和管理的资金远不能满足实际所需。

3) 国家林业主管部门的作用及联结机制。

国家林业主管部门之所以和伊春林管局合作积极推动汤旺河林业碳汇项目开发,是希望借此试点项目补充修订中国林业碳汇项目方法学,促进森林碳汇服务产业的可持续发展。在汤旺河林业碳汇试点项目启动以前,我国所有的森林经营碳汇项目对林地成分要求必须是人工林,而汤旺河林业碳汇项目中的林地,既有人工林又有天然林(林区职工称之为人天混和林),因此在该项目中,中国绿色碳汇基金会是代表国家林业局(现国家林业和草原局)在全国探索人天混合林碳汇项目的相关推进工作,具体包括开展林业碳汇项目相关宣传、培训,探索编制不同类型林业碳汇项目方法学,推动开展各类型森林增汇减排项目。

中国绿色碳汇基金会与地方政府之间是相互支持的关系,中国绿色碳汇基金会鼓励和指导地方政府开发林业碳汇项目。支持的具体表现包括:积极帮助地方政府寻求碳汇项目买方；指导地方政府进行交易谈判；帮助地方政府进行林业碳汇项目的宣传和所需人才培训。中国绿色碳汇基金会与技术服务机构之间的关系主要体现在方法学的共享与交流。汤旺河林业碳汇项目属于试点项目,该项目探索编制的方法学必须获得国家林业主管部门的认可才能进行推广实施,因此在该项目方法学的编制过程中,技术服务机构需要与中国绿色碳汇基金会保持信息沟通、交流和共享,中国绿色碳汇基金会需要就方法学的编撰要求、注意事项等告知技术服务机构。

4) 技术服务机构的作用与联结机制。

林业碳汇项目需要按照一定的方法学和技术开展实施[10-11],而技术服务机构有资质在这方面提供专业的知识与技术指导。在汤旺河森林经营林业碳汇项目中,北京林学会为项目运营带来了科学的计量方法、先进的检测技术、科学的运营理念；北京凯莱美气候技术咨询有限公司从第三方视角保证了项目的公正性和法律效应,也代表着一定的社会监督。

技术服务机构与森工企业之间的关系是一种雇佣与服务的关系,其中森工企业根据林业碳汇项目类型规模等雇佣符合企业所需的专业技术服务机构,技术服务机构按照林业碳汇项目类型组织相关的计量检测服务工作。

3 汤旺河林业碳汇项目开发模式存在的问题

3.1 开发模式中未充分体现森工企业的主导地位

森工企业是林业碳汇项目实际供给方,是林业碳汇项目真正实施者和受益人,在林业碳汇项目开发过程中居于主导地位。但在汤旺河林业碳汇项目开发过程中,汤旺河林业局主要表现为一种被动接受状态,即按照伊春林管局的要求和指令行事。在该项目开发过程中,森工企业受到上级行政机关的多重干预,企业自身经营理念落后,思维僵化,缺少拼搏向上和勇于变革寻求突破的主动性和能动性,体现不出应有的主导地位。被动等待的固化思维已成为制约林业碳汇项目有效开发的关键因素,这既不利于森工企业林业碳汇项目开发人才的培养和成长,不利于规范的林业碳汇项目开发模式的生成,又不符合林业碳汇战略性新兴产业发展对企业创新与市场敏锐度的基本需求。

3.2 项目对林业职工的福利关注不够

林业碳汇项目成立的初衷并不仅仅是为了改善生态环境和气候恶化,还需兼顾促进社区可持续发展和改善贫困的目的[12-13]。因此林业碳汇项目开发过程中必须考虑对当地林农及林业职工福利的影响,必须要在改善林农及林业职工收益的基础上开展林业碳汇项目。汤旺河林业碳汇项目开发过程中只是考虑了项目期间雇工的收入,并没有系统地研究对林业职工的全面影响,以及如何让林业职工从林业碳汇项目中汲取更多的可持续性收益。根据技术服务机构对汤旺河林业碳汇项目的估计,项目期所需森林抚育费共计44万元,平均每年1.47万元,这些费用便是参与该项目森林抚育所有林业职工的年增加收入,若计入到个人收入,其年增加值微乎其微。汤旺河林业局应该系统研究如何借助林业碳汇项目提升林业职工森林抚育技能,提升林业职工林业碳汇领域技能,以及相关领域的知识和能力,甚至在项目区形成林业碳汇辅助产业。

3.3 技术服务机构与森工企业之间缺少长效合作意识

技术服务机构与森工企业之间不应该仅仅是雇佣关系,更应该建立一种持续合作机制,相互助力,促进相互成长,充分发挥技术服务机构在我国森林碳汇服务产业发展中的推进作用,使其能保持旺盛的创造性和能动性。在汤旺河林业碳汇项目中,技术服务机构主要是受雇于汤旺河林业局,考虑的主要是经济利益,对当地后续项目开展的促进作用未见体现。

4 林业碳汇项目开发模式优化对策

随着我国森林碳汇产业的不断发展,碳交易市场的不断成熟,我国必须确立基于市场交易的有利于促进森工企业主导地位的新型林业碳汇项目开发模式。因此,本文结合前面的分析提出林业碳汇项目开发优化模式,即“企业+科研机构+林业专业合作组织+林业职工”(图2)。在优化后的模式中,森工企业处在项目开发的主导地位,在寻求市场、选择技术服务机构和林业碳汇专业服务组织以及保障林区职工利益方面都处于产业链的核心环节；林业碳汇专业服务组织是由区域内林农自发组织成立的,是以服务于林业碳汇项目为宗旨,以提高林区职工就业能力、收益水平为目的经济组织,在林业碳汇项目开发过程中扮演中介服务的作用；技术服务机构可以通过技术输出或者技术入股等形式与森工企业建立森林碳汇领域长期合作机制,相互助力,利益双赢；林业职工通过森工企业参与林业碳汇项目实施,并通过参加林业碳汇专业服务组织的培训,竞争上岗。

图2 林业碳汇项目开发模式优化示意图Fig.2 Schematic diagram of optimization of forestry arbon sink project development model

1) 去行政化以确立森工企业主体地位。

林业碳汇实现了森林碳汇的市场化交易,但森林碳汇供给方是否要开展林业碳汇项目,主要取决于项目的成本收益[14-15],而在政企合一的体制下,企业的成本收益所受政策影响很大,资源配置效率低,成本居高不下。因此,只有切实打破国有林区社会行政管理体制与企业经营管理体制相混合的局面,构建各司其职的现代化管理体制,才能真正确立森工企业主体地位。在林业碳汇项目开发过程中,建议由具有自主决策权、拥有现代管理体制的森工企业,根据自身资源状况和发展需要确定是否要申请注册林业碳汇项目。企业自主决策、自负盈亏,产权清晰,这必将大大提高森工企业开展林业碳汇项目的积极性,也能有效促进森林碳汇服务产业的市场化发展。

2) 大力发展林业碳汇专业服务组织。

根据前文分析,地方政府和国家林业机构参与汤旺河林业碳汇项目开发是出于试点项目的暂时性考虑,未来随着人天混合林碳汇项目方法的正式出台及国有林区体制改革的不断深化,地方政府和国家林业机构必将逐渐退出市场。那么随着地方政府和国家林业机构的退出,原来由双方所担负的一些工作,如对林区职工的培训、相关的宣传等则需要新的组织来接手,因此林业碳汇专业服务组织将代替地方政府和国家林业部门成为服务于森工企业的主力。

林业碳汇专业服务组织的职责和作用主要体现在:一是与技术服务机构合作,派员工代表参加林业碳汇项目下的森林抚育培训以及其他技术指导,以掌握科学的森林抚育方法、手段和运作流程等；二是服务于森工企业,林业碳汇专业服务组织将充分发挥其专业优势,在职工森林抚育培训、碳汇宣传、临时人员聘用、合同签订等方面为森工企业提供不同领域的专业性服务；三是对林区其他有碳汇相关培训需求的职工进行有偿培训；四是成为国有林区新的经济增长路径,促进经济改革。

3) 树立企业与林业职工之间的利益共同体意识。

森工企业开发林业碳汇项目不仅仅要提高森林的生态价值,还要将林业职工的利益考虑进来,而且不仅仅要考虑当下利益,更要考虑长远利益。因此,可以通过深入基层以访谈的形式了解员工在林业碳汇项目方面的认知以及参与意愿、面临的困惑、内心诉求等。针对其存在的主要意愿和诉求开展有针对性的知识技能培训,也可以通过资金支助、平台搭建等形式鼓励林业职工参与到林业碳汇专业服务机构中去兼职和创业。

4) 通过深化合作提升技术服务机构能动性。

由于我国森林碳汇产业刚刚起步,林业碳汇项目方法学还处在不断更新、不断完善的阶段,因此技术服务机构若想获得持续发展,构建行业竞争优势,就需要与碳汇供给方保持深度合作,对碳汇供给方法学和技术保持持续地关注、研究和创造。例如：技术服务机构可以通过技术输出获得实践研究基地,即技术服务机构在保持自身核心资源优势的前提下,通过免费输出部分森林碳汇计量与监测等相关培训,以获得持续在森工企业进行方法学研究的实践基地。