新森林法背景下环境行政公益诉讼制度检视与理性进路

戴小俊,马 蕾

(1.南京森林警察学院,南京 210023；2.南京理工大学,南京 210000)

0 引言

近年来,随着经济快速发展,我们所处的自然环境遭到了严重破坏。气候变化、水源和空气污染、林木资源破坏,以及食用野生动物陋习而导致的野生动物被猎捕猎杀等环境问题已不仅仅局限于对人类生态环境权益的侵害,而是已对人类生存和生活质量产生巨大冲击,可以说,世界性的生态危机日益严峻。譬如印度,因为污染问题产生的用水安全、环境和个人卫生等威胁而导致的死亡人数占总死亡人数的87%[1-2]。在愈发谨慎的法律层面,加强对公共利益诉讼和对行政决策其他形式的法律质疑等方面的关注[3],愈加成为当前治理生态环境的一个重要环节。自2015年以来,我国环境公益诉讼迅速发展,将公益诉讼引入到森林资源、环境保护等生态文明建设中,以法治手段促进解决社会发展需求与森林资源之间的矛盾,是一种有效且必要的手段。在此背景下,从实用向度考量,对环境行政公益诉讼(Environmental Administrative Public Interest Litigation,EAPIL)制度推进和完善是十分必要的。

为探究在我国森林资源管理及保护中EAPIL制度推进存在哪些制约因素,又该如何加以解决,本文通过中国裁判文书网、环境公益诉讼观察报告、北大法宝法律数据库等获得了数据。通过中国裁判文书网检索(全文检索,以“环境”、裁判日期“2014-01-01 TO 2019-12-31”、案件类型“行政案件”、审判程序“行政一审”、文书类型“全部”等5项为检索条件),2014年1月到2019年12月,全国各地法院一审的各类行政案件875 278件(表1)。其中:环境行政案件44 541件；全国各地法院一审的行政公益诉讼案件1 514件,其中涉林行政公益诉讼案件294件(2014年0件,2015年0件,2016年2件,2017年170件,2018年66件,2019年56件)(表2)。本文就涉林行政公益诉讼一审判决书的案件进行随机抽样,共抽取139件,其中2016年2件,2017年83件,2018年33件,2019年21件,空间分布涵盖东北、西南、南方三大林区的17个省级行政区,在34个省级行政区中占比50%,选取的样本时间跨度和空间分布具有说明性。本文基于此139份样本展开进一步研究和分析。

表1 2014—2019年我国一审行政案件与环境行政案件的比例关系Tab.1 Proportion between first-instance administrative cases and environmental administrative cases in China from 2014 to 2019

表2 2014—2019年我国一审行政公益诉讼案件与涉林行政公益诉讼案件的比例关系Tab.2 Proportion between first-instance Administrative Public Interest Litigation(APIL)Cases and Forestry APIL Cases in China from 2014 to 2019

1 新森林法与EAPIL制度

森林资源属于公共产品,必须按公共利益加以管理,因而,对森林资源的破坏性开发和利用会带来社会公众的格外眷注。森林资源之类的生态破坏行为虽一再被禁止,但仍时有发生,简单依靠行政执法来解决这个问题困难很大。最新修订的《中华人民共和国森林法》[4](以下简称新森林法)也强调了公益诉讼制度对于森林资源安全的作用与实施。但目前,森林资源环境公益面临的核心挑战,不仅局限政策的制定,更制约经济和政策杠杆的平衡发挥,使得EAPIL制度亟需完善,如与生态保护法治化进程不契合、法律适用性不同等。在新森林法实施背景下,如何系统厘清EAPIL制度内部间关系、解析实施的制约因素以及促进完善,值得探究。

1.1 是 EAPIL还是林业“行政公益诉讼”

环境公益诉讼最早起源于美国,是维护环境公益,强化环境资源公益保护的有效工具[5]。它更像一颗“神奇的子弹”,通过将对抗程序转变为多中心的冲突解决程序。环境公益诉讼是特定机构或组织对违反环境公益行为采取法律行动的制度[6],包含环境民事公益诉讼和EAPIL。而EAPIL是指适格主体针对行政机关违法行为或不作为等而损害环境公益,向法院提起行政诉讼,促使其履行职责或制止、防范环境公益损害的制度。

本文通过网络数据库、图书馆书籍、国内外文献等的查询和分析,发现涉及森林资源管理的行政公益诉讼的研究颇少,也未就该领域的行政公益诉讼赋予准确定义。林业、涉林、森林资源行政公益诉讼的命名有之,实践判例中自然资源管理、林业行政管理公益诉讼命名有之；而通过对国内外研究环境公益诉讼的文献及法律规定范畴分析发现,EAPIL均旨在对森林、矿产等自然资源和生态环境的保护,涵盖了生态、环保、林业等领域,因此,本文认为,森林资源或林业行政公益诉讼属于EAPIL范畴。

1.2 构建EAPIL的必要性

一是美丽中国与生态文明建设的需要。公共环境的共享性易造成权利与义务严重不对称现状,致使公众长期缺少对环境给予整体性保护的意识。我国多年前追求GDP指数的过程中,造成对环境较大破坏,尤其违法使用林木、林地资源现象严重,而此损害具有时间维度的延后性,不仅难以治理,且难以恢复至原始状态。党的十九大报告将美丽中国建设作为现代化强国的发展目标之一,充分表明生态环境保护愈发成为国家关注的焦点。如表1所示,2019年全国环境行政案件比2014年增长了342.62%,且每年的比例呈增长趋势。由此可见,人们生态环境保护的意识不断增强。随着现代法治中国的理念逐步植根于人们思想,运用法律手段、通过审查行政行为来保护环境公益亦愈加成为一种趋势。

二是公益保护机制缺失的需要。公益保护的盲区催生EAPIL制度的构建[7]。因森林资源被破坏造成的生态环境恶化时有发生,现行补救措施似乎还不够,因此,“坚持生态优先、保护优先、保育结合、可持续发展”的新森林法实施,为林草制度和治理体系建设提供了法制保障,为如“鸟之两翼”、“车之双轮”的全面深化改革和全面依法治国增添了内动力[8]。且专门将森林生态效益补偿制度写入,明确破坏森林资源造成生态环境损害的,可提起诉讼和提出损害赔偿,以促进森林资源与人类对美好生活需求的协调共生。而从森林资源保护实践看,对涉林民事、行政公益诉讼制度的建构和完善也是维护公共利益的机制需要,其通过诉讼方式来制止破坏林木、林地等森林资源行为,弥补了行政执法的不足。

三是森林资源管理机关监督需要。行政部门有权规范社会活动,但同时需对该权力进行外部监视,防止违法行政对生态环境造成侵害。在行政机关对森林资源进行监管的过程中,容易出现监管不力而导致企业、社会组织利用漏洞实施破坏林木、林地资源或污染环境,抑或产生相关行政管理部门进行权力寻租问题。通过表2数据可以看出,2017—2019年,涉林行政公益诉讼案件占比均达15%以上。因此,需通过加强外部监督,一定程度消弭森林资源管理机关的监督不力行为,遏制森林资源管理部门行政不作为抑或滥用滥施权力、放恣实施损害森林资源的违法行为,建构完善EAPIL制度,促进森林资源纠纷有效解决,实现森林资源的保护。

1.3 环境公益诉讼制度建立的法律与实践

法律在塑造自然资源和环境政策方面发挥着重要作用,目前实施的许多环境法都是围绕普遍科学理解而发展起来的,认为自然界存在于一个可预测的范围内,即存在一种可以管理和维持的“自然平衡”[9]。在作为根本大法的宪法层面,目前,全世界至少有一半以上宪法规定了对环境权利的保护,其中大约三分之一保护程序性和实质性的环境权利[10],如葡萄牙规定“每人都有权拥有健康和生态平衡的人类生活环境,并有义务保护它”(《葡萄牙宪法》第66条)；而我国宪法则规定行政机关有义务保护生态环境,防止一切对环境有害的活动[11]。一般法理层面,如《中华人民共和国行政诉讼法》(2017年修正,以下简称《行政诉讼法》)、《中华人民共和国环境保护法》(2014年修订)、两高《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(2018年,以下简称两高《解释》)规定对污染环境、破坏生态,以及生态环境和资源保护等行政机关不依法履职,损害社会公益的,由检察院提起诉讼。2020年5月28日通过的《中华人民共和国民法典》[12]中,也体现出“绿色原则”和确立“绿色规范”,并专设一章对“环境污染和生态破坏责任”作出规定。另外,自2015年13个省区市开展提起“4+1”公益诉讼试点,到2017年7月1日正式推行至今,在多年的环境及资源保护与法律实践中,全国多地创建了环境资源法庭。如,截至2019年,江苏以生态功能区为单位,设立了9家环境资源法庭；辽宁在6个中级法院成立了环境资源审判庭。同时,最高法及重庆、辽宁等省市还发布了相应配套规定,如,最高法出台《关于深入学习贯彻习近平生态文明思想为新时代生态环境保护提供司法服务和保障的意见》(2018年),重庆高院出台《关于环境资源审判庭受案范围的规定(试行)》(2019年),辽宁省高院与高检联合出台《关于建立环境公益诉讼联动机制的意见(试行)》(2020年)等,以及如江苏、重庆等地法院试行的“劳务代偿”、“异地补植”责任承担方式对森林资源、生态安全等环境保护所作出的实践和努力。

2 EAPIL制度实施之检视

通过样本数据分析,在139起案件中,从对森林资源造成损害的角度,破坏森林资源的违法行为方面(图1)来看,主要表现为非法开垦、毁坏、占用林地、擅自改变林地用途,盗伐滥伐,非法采矿、排污毁坏林地,骗取林业贴息贷款,违法发放退耕还林补助金等行为。基于EAPIL制度实施角度,提起诉讼案由方面:因不履行或怠于履行法定职责的案件126件,占比90.65%,主要表现为未作出或作出部分林业行政处罚决定、未责令补种树木、恢复林地原状等；违法行使职权的案件仅13起,占比9.35%,主要表现为违法作出林业行政处罚决定、强制执行程序违法、林业行政管理审批程序违法等。检察机关提出诉讼请求方面,在126起不作为案件中,均提出“确认不履行职责违法”、“继续依法履行监督职责”等2项及以上请求。法院判决森林资源管理机关不履职行为属违法并责令继续依法履职的105起,占83.33%；判决仅责令继续依法履职20起,占15.87%；驳回请求的仅1起。分析发现,EAPIL更多的是在森林资源显性损害后果发生后启动,而在行政机关行政管理、行政审批等不作为、乱作为、违法行使职权所产生的隐性危害方面介入较少,这与案件线索来源少、公益损害后果滞后等有关,也与EAPIL制度实施中法律适用、制度设计、司法环境等面临相关制约具有一定的关联性。

图1 破坏损毁森林资源违法行为统计Fig.1 Statistics of illegal acts destroying forest resources

2.1 法律层面:法律适用性不够

一是公益诉讼价值判断出入。何为“公益诉讼”？“公益”一词的抽象性和不确定性导致不同主体对公益诉讼的价值判断标准存在理解上的出入,难以就抽象的“环境公益”规范性要件精确到法律规则层面,以适应司法实践中形态多变的诉讼要求[13]。我国《行政诉讼法》以及相关的司法解释文件用于审理EAPIL案件,从主体、适用范围等方面对环境相关问题进行了规定,覆盖范围广泛,但在尽可能考虑立法内容完整性的同时却忽视了多部法律出台所造成的审判者裁量空间扩大；且此类法律文件内容的概括性,又带来法律适用性的不同,导致审判者难以依据具体个案抉择出与其相符的法律依据,审判者便容易对EAPIL这种规范构成要件出现认知衡量偏差,进而导致不同审理结果。

二是行刑责任衔接存在适用问题。作为EAPIL被告的行政机关,其机构内部存在着职能划分不清、职责重复交叉等问题,“踢皮球”更是屡见不鲜。基于此环境,检察机关难以对行政机关是否存在违法行使职权或行政不作为准确判断。加之生态环境的功能价值具有多层次性和难预估性,相应对于生态环境受损情况的判断也会较为困难和复杂。而EAPIL案件线索大部分来自检察机关执行职责过程中,比如审查起诉、批捕或者审判监督等[14],所以行为人破坏环境案件的特征是双重的,既有行政违法,也有刑事违法。由此,在同时具有林木补种、林地恢复等行政和承担损害森林资源后果的刑事责任时,如何合理解决EAPIL行刑责任衔接适用问题,划清行刑责任关系和界限,使审判机关作出正确判决,是推进EAPIL制度发展的一个关键点。从样本数据分析发现,有69起EAPIL案件系因滥伐林木罪、非法占用农用地罪等犯罪行为引发,占比49.64%,而在这69起EAPIL案件中,因行刑责任衔接问题,检察机关和森林资源管理部门双方引发争议的有11起,占比15.94%,如安徽寿县法院“(2018)皖0422行初2号”判决案件中,法院判决驳回检察院诉讼请求。该案涉及的孙某犯滥伐林木罪被追究刑事责任,针对孙某是否需作出责令补种树木、罚款等行政处罚问题上,原被告双方存有很大争议。实质上,行刑责任之间存在着递进关系,应依据行为人违法行为的不同程度,适用不同法律规定并作出责任追究。

三是诉前程序和诉讼程序的法律衔接。在行政公益诉讼流程连贯性上,诉前和诉讼程序的法律衔接问题是关注焦点,其合理性会影响EAPIL实施效果。根据规定,诉前程序完成后,检察机关给予行政机关1个月整改时间,在此期间内,如行政机关存在对自身违法行政行为拒不纠正或拒不履行职责的,检察机关有权提起诉讼,但检察机关具体何时提起诉讼,尚无具体、客观的相关法律规定。因此,检察机关由此而提起诉讼的时间选择则属于其自由裁量范围,此种衔接方式在一定程度上体现了法律全面性,但弊端是：要不行政机关碍于“业绩”而进行“大跃进”式纠正措施；抑或行政机关未在规定时间内纠正,检察机关也拒不对行政机关提起诉讼。这两种结构都会导致法律适用形同虚设。

2.2 制度层面:制度设计不足

一是EAPIL适格主体的局限性。如表3所示,通过不同类型的环境公益诉讼中关键参与者[15]对比,可以看出我国现有法律规定的EAPIL诉讼主体过于单一。EAPIL主要目的是维护公益,而公民主要以个人利益为主,目标利益的不同,形成公民参与主动性不足。此外,第三方的生态环保组织囿于人员配备、资金缺乏等原因而无法及时开展行政公益诉讼活动。依据《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》(以下简称《试点办法》)规定,检察机关获取此类案件线索唯一方式是“履行职责”,并且也只将履行批准或者决定逮捕等日常工作界定为“履行职责”。检察机关履职范围的有限性忽视了公众及媒体监督的重要作用,极大地减少了案件线索的发现量,对行政机关的监督渠道过于狭窄,不利于及时发现行政机关违法或怠政等行为,从而妨碍EAPIL制度的有效实施。

表3 不同类型环境公益诉讼的关键参与者Tab.3 Key players in different types of environmental public interest litigation

二是EAPIL中调查权不明确。调查取证权在一定程度上决定主体资格属性和诉讼中的法律人格。在EAPIL中,检察机关身份是“公益诉讼人”,其地位和一般意义原告是有差别的,其身份独立,在诉讼过程中的作用是主要的,但调查取证权的不清晰会让其作用无法发挥,公益诉讼过程也会因此受到实施梗阻。根据《试点办法》规定,调查核实不得对人身、财产采取相关强制性措施,但行政机关、单位等应积极配合调查。在该办法中,用“调查核实”来替代“调查权”一词,在权力规定上存在模棱两可现象。正是检察机关囿于明确的调查权缺欠,其权威性受到了质疑和挑战,导致在司法实践中,检察机关调查取证困难,面对有关单位及个人的拒不配合调查,也无法采取强制性措施进一步取证。

三是EAPIL的举证责任尚未明确。举证责任在性质上与调查权归属不同,根据《行政诉讼法》规定,举证责任一般是由被告来承担,但在EAPIL中,《试点办法》和两高《解释》规定检察机关需承担证明责任,并提交相应佐证材料,而立法方面却未明确。因此,举证责任的分配不明确更增加了检察机关举证难度。此外,由于生态环境的复杂性,环境损害难以被发现,其影响范围及程度也会呈渐进性发展趋向。检察机关在着手“初步证据”调查时存有局限,必须依靠专业性机构检测、评估方能予以认定。从数据分析可以发现,在139起样本案件中,检察机关依靠现场照片、笔录等作为“初步证据”的共计116起,占比达83.45%,依靠专业性机构作出的认定证据占比较少,这也给EAPIL制度后续程序的实施带来一定阻滞。

2.3 司法环境层面:司法权与行政权的冲突

不同权力机关之间存在着利益和角色冲突,因为权力机关主体具有“理性经济人”的特征,他们会寻求自身利益最大化。行政公益诉讼的整个过程需要行政、检察和审判机关之间的相互配合与协作,但从司法实践看,三方在同心协作方面不完全到位。只要一方出现懈怠或掣肘,案件的办理便难以继续,这也严重影响EAPIL的实施进程和实施效果。

一是检察机关提起困难。一则检察和审判机关在认定环境公益时易存歧义；二则抑或适用标准过于宽泛产生对行政机关过分监督而干扰行政机关正常工作,导致双方关系非正常化。根据《试点办法》规定,检察机关需在认定自然资源或环境管理部门“公益”管理责任已存违法或不作为,且已对公益造成侵害的基础上,方能提起诉讼。在EAPIL中,检察机关是监督者,行政机关是被监督者,在检察机关对行政机关权力进行制约之时也就是冲突激发时。尤其检察机关提起EAPIL前,需对案情进行取证核实,但受限于行政机关的配合,检察机关又缺乏强制性救济权力,在面对行政机关的不配合调查和调查取证程序规范性不足情形时,难以达到预期目标,甚至会引发监督双方新的矛盾。

二是对行政机关的监督困难。原则上检察机关在加强行政监督的同时需适度给予行政机关应有的尊重,如何把握检察机关介入行政权的限度是影响实施效果的因素之一。因此,检察机关调查核实相关情况时,行政机关的协助、环境损害鉴定、调查取证程序不规范等客观原因,都能直接影响监督实际效果。EAPIL最终目的不是追求对行政机关苛责,而是为更好地提升地方经济发展、合理利用自然资源,以及资源利用与生态环境保护相协调。但从实践看,效果不佳。此外,近年来EAPIL案件中的被告大多是政府部门,检察机关易有功利主义和实用主义嫌疑,其监督是否公平公正容易遭到诟病,这不利于行政机关纠错机制和环境法治建构,也不利于检察与行政机关之间监督关系的完善。

三是法院受理后的诉讼困难。目前,我国环境公益诉讼中因缺乏对“公益诉讼人”身份的明晰认定,“公益诉讼人”基于“原告”角色抑或“公诉人”身份[16]？审判和检察机关持有不同意见。审判机关认为应严格按照《试点办法》的相关规定将检察机关与“原告”画上等号,但检察机关考虑其身份的特殊性,认为不能被简单地认定为“原告”,无需向法院提供一般原告所应提供的相关材料。此外,生态环境遭受损害往往是不可逆的,这意味需要时间窗口来防止永久性的环境损害,并实行环境善治原则[17]。特别是审判后的履行及执行效果如何保证,行政机关事后能否继续充分履职、如何监督等均必须面对；而诉讼并非以速度闻名,其周期往往比预防环境损害更长,因此,这也是障碍所在。

3 EAPIL制度的完善进路

如图2所示,我国环境政策整合(Environmental Policy Integration,EPI)侧重于3种“回应性”(规范性、组织性和程序性)[18],从而能改善“经济和社会驱动因素”与生态环境之间的关系。而EAPIL制度的完善也是旨在回应EPI中的“信号”传导和“效果”体现。从样本数据的EAPIL案件分析发现,很多行为人系因开发旅游项目、新建基础设施、种植经济植物等实施了损害森林资源的行为,行政机关又怠于督促行为人对破坏的林木、林地等予以补种或生态恢复。如何在政策制度、行政管理、程序设置等向度回应和确立对生态环境保护的相对“价值”,从而使法律实践和日常决策符合EPI原则,是EAPIL制度完善的路径选择。

图2 环境政策整合评价框架Fig.2 Framework for Evaluating EPI

3.1 加强配套法律法规制度供给

一是扩大诉讼主体范围。EAPIL诉讼主体理论上存在“一元”与“多元”的标准[19]。检察机关担任EAPIL原告,具备理论和实践上的合理性,但仍有司法地方化和案件来源不足的问题亟待解决。就保护环境的司法努力而言,社会组织或成员应该受到鼓励和保护,而不是被劝阻和剥夺其权利,因此应适度扩大EAPIL主体范围。在EAPIL的当事人诉讼参与方面,从表4可行性分析[20]看出,当事人参与诉讼会受到各种限制,因此本文认为,应致力于消弭相关不利因素制约的同时:首先,探索试行“公地代表”制度,确认环保非政府组织(Non-governmental Organization,NGO)的原告资格,以私力救济弥补公力救济的不足。但在环保NGO发展不甚完善的当下,为提高诉讼效率,国家为环保NGO提供帮助还需再提升,以支持减少生态环境“公地悲剧”产生和不断重演,共同维护公共利益。其次,探索个人作为适格原告。在检察机关、环保NGO的EAPIL起诉权得以保障的情形下,基于公民权益周延性,通过法律形式赋予公民公益起诉权。3类主体——检察机关、环保NGO和公民相互配合,互为补充,成为提起EAPIL的重要主体[21],这样既能确立主体广度,更能切实维护环境公益。

表4 EAPIL中当事人诉讼参与的可行性Tab.4 Feasibility of Different Litigants′ Participation in EAPIL

二是建立相关法律法规制度和激励机制。法律和监管框架需要具有适应性和保持合法性[22]。当前,两高《解释》已对公益诉讼制度的适用范围、规则与主体进行了界定,但对于环境公益方面,暂时还是空白区域,当前只能因例而判。因此,要促进环境公益相关法律法规出台,制定配套的制度,为EAPIL提供制度保障。

另外,EAPIL是非利己性诉讼,需要激励机制保障。有必要建立相关基金,在合理分担诉讼费用的同时,建立相关奖励制度；对于积极提起诉讼的公民和社会组织,在判决后,给予适当奖励,以促进人人监督,人人参与的环境保护氛围。

三是进一步明确和完善举证责任分配机制。我国现行举证责任分配受法律要件分类说影响颇深,拥有公权力的检察、自然资源和生态环境管理部门收集证据时,举证能力更强。因此,应全面考量EAPIL诉讼特点和诉讼中的举证能力、诉讼请求、证据效率等因素,择选举证责任“正置”原则[23]。但通过表5可以发现,在针对“公益损害”主要证据的选择上,目前检察机关取证仅局限于现场勘查、调查、卫片调阅等方式,更多的仍依赖于森林资源管理部门查办案件中的固定证据。即便如此,原被告双方在对第三方机构的勘验调查、鉴定意见等证据获取案件占比还不够。因此,势必需考虑对举证责任作以下分配:一是具有调查取证特长的检察机关须针对诉讼请求获取、提供较为全面的初步证据；二是具有管理和监督双重身份的森林资源、生态环境管理等行政机关,应充分体现获取信息便利的优势,针对自身作出的具体行政行为或所作行为的合法性提供详实的事实和证据材料；三是经委托的环境监测、检验、鉴定、评估等第三方机构对公益损害结果与具体行政行为间的“因果关系”以及损害后果作出结论性意见；四是由审判机关结合案件相关证据和检察、行政机关双方质证情况作出判断。

表5 EAPIL案件中认定损害的主要证据统计 件Tab.5 Statistics of the main evidence of damage in EAPIL cases piece

3.2 完善行政诉讼程序

一是推进诉前程序适度司法化。由于我国检察体制呈现的行政化色彩重和诉前单向性特征,不利于检察机关诉前调查取证。从实践看,在解决公益诉讼争端时,诉前程序是一种有效的督促、过滤和保障机制,有助于督促行政机关自我纠错,充分体现行政先行处理、检察机关谦抑谨慎和减少对行政权的干预。经前述文献查阅,检察机关在公益诉讼为期两年的试点过程中,有87.30%的公益诉讼案件是通过诉前程序而非审判程序解决的,且在诉前程序结案的近6 700起案件中,有5 100多起是行政机关在收到检察建议后纠正了其违法行为,占比约为77.14%；再如山东省2019年办理的行政公益诉讼诉前程序案件2 565件,提起行政公益诉讼案件仅43件,诉前程序结案占比极高。因此,要推进诉前程序中检察机关相对中立法律地位的确立,检察机关在查证行政机关不作为或具体违法行政行为时,其确立的中立地位有助于更加公正的办理案件和促进EAPIL进步[24]。要确保检察人员独立行使办案职权,减少外界影响,排除行政干预,享有独立的审查和提起诉讼的决定权。要借鉴行政听证程序做法,引入提起诉讼听证机制,确保检察机关诉权阳光运行,推进诉前程序适度司法化。同时可尝试介入人民监督员评议机制,通过评议和监督,提升诉讼质量。

二是建立公益损害科学评估机制。生态环境保护可以创造价值,属于绿色GDP,对生态环境的改善和破坏均会对经济产生影响。用市场价值法加以评估[25],则:

V=q(P-Cv)ΔQ-C

(1)

(2)

式中:V为生态环境价值；P为产品的价格；Cν为单位产品的可变成本；C为成本；q为产量Q的每一单位,通常为1；ΔQ为产量的增加量；P1为产量变化前的价格；P2为产量变化后的价格。这种评估方面相对简单、实用,两种方式总体需要的数据少,专业性受限小,通过获取案件中涉及的有形交换商品价值,可以简便快速地评估计算出生态环境价值。当然,随着碳汇交易的展开,环境容量的生态价值转化为经济价值成为了现实,林木、林地资源等生态损害将具备可衡量的依据[26]。

但目前,我国公益损害评估机制的制度供给还远远不够,通过139件样本数据分析发现,对生态环境价值加以评估的极少,仅在内蒙古鄂伦春自治旗法院“(2017)内0723行初8号”判决案件中显示涉及。而生态环境价值作为重要组成的公益损害价值,其评估结果往往是检察机关能否提起诉讼的关键,因此,建立完善公益损害科学评估机制,确保司法实务技术供给迫在眉睫。根据诉前、诉中程序对损害评估结果的不同需求,建议从三个向度完善:一是对损害评估范围、技术队伍、技术标准、方法流程、资金保障等通过法定形式制度化,以提升评估规范性；二是在诉前程序,检察机关针对行政机关“不作为”、“乱作为”等造成公益损害的初步事实,作出初步性评估意见,作为检察建议或提起诉讼的判断依据,以提升公益保护效率性；三是在庭审程序上,审判机关在对检察机关提交的初步性评估意见判断的基础上,综合第三方机构对公益损害程度、结果、修恢复、生态价值等作出的鉴定性意见,以及双方举证、质证情况等加以评判,以提升公益保护的公正性。

3.3 厘清司法权与行政权的界限

社会和谐与正义的源动力是行政和司法公平与公正、公道与合理,这也是推进全面依法治国的关键点。一旦司法机构在国家权力体系中位于弱势情形,很难发挥其应有的作用,甚至司法机构可能成为行政“下属”机构。因此,迫切需要提升司法权对行政权的监督力,以发挥司法权的真正作用。当前,国家也在努力推动司法改革,以期达成这一目标,如实行检法系统人、财、物省级统管制度。然而,这是司法权摆脱行政权干预的一种有效方案,而非司法权对行政权进行制约的全部途径。因此,应厘清界限,解决好行政权干涉、检察权扩张问题,尽力实现检察权、审判权共同制约行政权,改变行政权“一权独大”的局面,保证行政权力公正,更有效地保护国家和社会公益。应当说,这是国家治理体系与治理能力现代化的重要方面,也可促进行政机关及工作人员培养法治思维、依法行政和对森林资源、生态环境等持续保护,进而推动法治国家建设。

3.4 进一步完善野生动物保护相关公益诉讼

通过数据查阅及分析,在2014—2019年所有涉林的294起EAPIL案件中,涉及野生动物保护的行政公益诉讼案件为0件,但这并非意味着在保护野生动物公益方面不存在漏洞。2020年1—2月从最高检《关于认真贯彻落实中央疫情防控部署 坚决做好检察机关疫情防控工作的通知》到《全国人大常委会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》,可以看出,进一步强调禁止猎捕、交易、运输野生动物,且需积极探索野生动物保护领域的公益诉讼[27-28]。充分说明在“后疫情时代”,打击野生动物违法犯罪的同时,不能让隐性的涉及野生动物保护的公益维护成为法外之地。因此,在思想根源上彻底革除猎奇、滥食“野味”问题的同时,更值得关注的是,猎捕野生动物对生物链、生态环境具有极大破坏性。在野生动物保护、市场管理等行政机关履行生态环境保护、市场监督、食品安全管理等职责层面:检察机关应加强对其违法行为或不作为的全方位监督,对怠政或违法行使职权须及时地提起行政公益诉讼,以解决目前行政公益诉讼针对性不够的问题,形成震慑效应,助力打击非法猎捕、交易等违法行为；通过体现司法干预的EAPIL“溢出效应”促进公众保护意识的建立[29],从而达到切实保护和珍爱野生动物、尊重和敬畏自然。

4 结语

生态安全治理包含生态安全的五“I”,即意识形态(Ideology)、基础设施(Infrastructure)、制度(Institutions)、激励(Incentives)和改革(Innovations)。其中意识形态最重要,大多数人认为生态安全和经济增长是对立的[30]。事实上,经济增长虽削弱了生态安全基础,污染了河流,破坏了森林,威胁到生物多样性,甚至发生冲突,但生态安全治理的本质往往是需要我们进行权衡和做出最佳选择。将EAPIL植入我国法律和生态治理环境,对于更有效地保护森林草原、野生生物资源等环境公益具有显著积极作用。尽管如此,该制度带来的内外部挑战仍需认真研究,特别是在目前试错阶段,在前述完善路径的同时,还需改变以往过于侧重民事功效的制度寻求和实践,推动EAPIL、环境民事公益诉讼及环境行政监管的制度互动。