探讨城市土地储备的几个问题

徐晓丹

烟台市土地储备中心 山东烟台 264003

土地储备指的是政府部门利用征用、收购等形式获取土地，并实施相应开发、储存等，针对城市各种建筑用地的实际需要做出调控，保证政府部门可以实现对一级市场的垄断。其包含众多内容，如投资风险的管理、土地储备机构在功能方面的定位等。

1 目前城市土地储备问题存在的不足

1.1 缺少相应的法律根据

城市土地储备包含在规划范围中的城郊土地、闲置土地以及改造土地多方面内容。国内现行土地管理办法中规定，为了实现公共需求，能够对所有土地进行征用。目前，将利益作为主要目的的土地储备并不契合土地的征用，同时土地的使用者没有对使用权进行转让的权利，城市土地储备可否与公共利益的实际需求相契合依然处于探讨之中。另外，城市储备土地和其规划的具体实行之间有着技术性和时限性等诸多问题。所以，城市土地储备中之于土地的收购范围、土地的处置等方面都没有相应法律规范作为根据[1]。时至今日，针对于土地储备依然没有统一的规章制度，各个地区的有关规定也不是地方法规，仅仅停留于地方规章的层面。若是出现法律纠纷问题，就会导致没有相关法律作为依据的被动形势，如此便不能保证有关当事人的权益。因此，土地储备制度需要法律提供有力支撑。

1.2 土地补偿价格和收购价格之间的矛盾

原本采用双轨制的土地供应，城市中存量土地大体都完成了划拨，这些土地分别划归于企业以及政府相关部门，在办齐相关手续后便形成龙头供地的形势，这样导致土地储备利用少量存量土地收购的方式对市场进行调节无法发挥相应作用。所以，关于土地收购储备方面，其之于市场的调控重点聚焦在调控城市边缘的增量土地。目前之于增量土地的储备通常采用土地征用的形式，但其征用指的是国家为了实现公共需求对农用土地进行转化，使其成为非农用土地。因此，关于土地储备，其征用的公共性质和市场性质之间存在一定矛盾。用土地的征用价格取代收购补偿价格会严重侵害农地的所有权。由于市场实际价格远超出土地征用价格，农用地变为国有土地，当地政府部门能够从中收获大量资金，导致政府部门大量征地，不但浪费了耕地面积，同时侵害了农民的利益。

2 解决城市土地储备问题的相关措施

2.1 创建完善的土地储备法律规定

国内当前的法律规范中，没有针对城市土地收购储备制度方面的有关规定。政府针对于土地的收购范围、收购及补偿价格的确立等方面都没有相关法律规定进行支持，导致土地收购储备制度在具体应用中遭受多方质疑。为了确保土地储备工作的有效开展，很多国家都制定了相应法律规定[2]。我国可以借鉴国外的成功经验，并创建符合国内实际情况的土地储备制度法律规定，具体需要做好如下几个层面的工作：首先，健全现存的《土地管理法》，确保土地收购储备工作的开展更加具有科学性；其次，制定有关土地储备的法律规定，使其实际运作过程更加规范。

2.2 正确定位土地储备机构

土地储备机构在现实中经常扮演着经营者的角色，这些机构往往会利用土地创造“财富”，所以很多城市的土地批租收入成为当地财政的重要收入来源。土地储备制度的实行起初就是为了筹集城市发展建设用款，导致下属部门借助于土地储备，大量聚集财富，最终的结果便是土地价格飙升，百姓深受其害。当前状况下，土地储备机构的定位问题是有待讨论的问题。国内土地储备具体可分为如下几种模式：杭州模式（市场运作与政府主导），南通模式（市场运作、土地资产的管理及其政府主导），上海模式（市场运作）。土地储备制度是为了保证政府部门可以实现对土地一级市场的垄断，其根本是将公共目的作为主导的城市土地资产运作方式以及资源的合理配置。当前土地收购储备的相关机构，是归属于政府领导的事业单位，是政府利益的主要代表。所以，土地储备机构需要运用委托代理的职能。

2.3 健全城市土地储备价格

目前，很多国家和地区为了能够实现土地的再开发，在土地储备制度中采用强制性的原则。土地私有制的实行令很多国家土地储备收购价格具体展现为完全的市场运作，也就是将土地市场价格当作基础，确立出实际的收购价格。土地储备相关方在经济上处于等同地位，根据国内土地全民和集体共有的二元所有制的实际情况，结合土地权利之间的不同对土地价值做出评测，健全土地储备的收购价格。土地所有权具有多方面权能，如土地分配及占用等。在土地储备中体现在处置权和所有权等[3-4]。针对于不同的收购范围，价格构成上也会出现一定差异：首先，关于城市内部的存量土地以及市区中的土地是归属于国家的，所以在土地收购价格中不可以包括所有权价格。目前土地发展权存在很多问题，城市土地具有多方面优势，主要源于城市基础设施的建设及完善所带来的附加值，所以通常也将土地发展权归属于政府。其次，关于城市边缘地区的增量土地，因为滥用相关征地权限，大大侵害了农地所有权的公共利益，导致长时间内所有权价格被征地补偿价格所代替，农民与农地使用者的权利没有得到尊重。

3 结语

伴随着城市土体储备制度的逐步推行，现实生活中房价大大提高。而导致这一问题的出现是否和土地储备制度的推行存在必然联系呢？国家经济在高速发展，而土地这种人类生存与发展的主要生产资料，势必也会与之升值。土地价格上涨，房价自然也会提高。因此，土地储备制度的推行和房价上涨之间并没有什么必然的关联。诚然，因为土地储备制度的实行尚处于探索时期，加之土地储备机构没有做好自身的明确定位，的确在某种程度上导致了房价的攀升。然而伴随着土地储备制度的日趋完善，相信在不久的将来，房价会处于合理的，能够被百姓所接受的范围之中。