西咸新区棚户区改造模式研究

王萍丽

陕西省城乡规划设计研究院 陕西西安 710000

在《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发[2013]25号）文件中指出，为了适应新型城镇化发展的需要，以改善群众住房条件作为出发点和落脚点，加快推进各类棚户区改造。西咸新区作为国家级新区，最初有80%的农村居民点，现已变成城中村，从2014年至今，西咸新区5个新城总共拆掉的村子近100个，城棚改任务艰巨，资金筹措困难。在大西安战略发展格局中，将呈现“三带多轴多中心”的态势，向东和向西两侧发展，西侧将以西咸新区打造大西安的科技创新中心，在2030年实现人口容量272万人。

棚户区的改造提升群众的生活品质，随着保障性住房的建设，与人们生活息息相关的医疗、教育、文化等城市公共配套设施及基础设施也同步启动建设。提高城市土地节约集约利用水平，提升城市形象，努力把棚户区改造成房屋质量优良、功能完善、设施齐全、生活便利、环境优美的新型城市社区[1]。

1 背景分析

西咸新区沣西新城中农用地面积103.82平方千米，占沣西新城土地总面积的72.6%，其中分布着大量的村庄和农田。沣西新城内政策性保障住房程度低，不能够解决低收入家庭住房问题，并且居住配套设施水平不能满足需求，在已有的居住小区内配套设施水平相对滞后，依据《西咸新区沣西新城分区规划（2010-2020）》，现状二类居住用地所占现状总建设用地的6.5%，用地严重不足，不能够满足区域人口的需求。以规划调控城乡资源配置，改善城乡居民的居住生活环境，缩小城乡之间收入水平，生活质量等方面的差距，实现城乡一体化，以常住人口为基数，合理确定城市政策保障性住房需求总量。加强对土地资源、自然资源的保护，分级配套建设公共服务设施，实现资源优化配置。

2 改造方式与运作模式

2.1 改造方式

①政府主导+市场化运作。在政府提供支持的情况下通过市场化方式改造棚户区，应当注重发挥市场机制的作用，充分调动棚户区居民积极性，动员社会力量广泛参与；政府发挥组织引导作用，在政策资金等方面予以支持。②整体改造+异地安置。通过整体改造异地重建方式，优先考虑就近安置，整体改造主要是针对城中村原址的用地性质改变，不能够再作为安置的区域。根据上位规划的要求需要另外选址进行棚户区的安置，对于这类型的棚户区建筑全部拆迁，在异地安置时充分考虑居民就业、就医、就学、出行等的需求，合理规划选址，尽可能安排在交通便利、配套设施齐全地段。

2.2 运作模式

①政府主导模式。利用政府资源实施棚户区的改造开发，在政府领导下，自上而下进行改造，政府部门牵头，负责前期资金配送，基础设施建设，项目启动后社区土地价值提升，原有的城中村经济收益增加，改善社区面貌、提升城市形象，对于社区周边需要建设公共服务设施、基础设施等其他公益设施的，可由政府组织实施改造。②开发商介入模式。以开发商为主体进行运作开发，可以直接决定如何利用土地资源、自然资源等，更加符合市场经济的运作模式，获得较大收益。这种改造模式，是在政府组织下，结合村集体的配合，以开放商直接的介入来运作。

2.3 安置模式

安置模式可根据实际情况，采用灵活方式，包括异地安置和货币补偿等适宜的安置方式。政府做好村民的后期安置工作，统一集中使用农民的土地补偿安置费用于开发社区。政府是否能让村民放心，将自己的补偿安置费交由政府集中使用，是政府需要解决的主要问题。

3 配套设施

公共服务设施建设是营造适宜人居环境的重要内容，构筑功能完善、布局合理的城市公共服务设施体系是提升城市竞争力的核心。一方面，需要整合现有公共设施，优化主城区空间布局；另一方面，需要充分发挥公共投资的导向性，早日促成城镇密集区内各发展单元功能的完善[2]。①与实际结合，满足服务需求。根据对沣西新城棚户区改造项目的实际情况，建设相应的配套设施。利用安置小区周边现状商业，并建立完善的商业网点，基础教育及基本医疗卫生需求得到切实保障。②以人为本，全面发展社会福利事业。棚户区配套设施坚持面向大众，体现对老人、儿童弱势群体的关怀，社会福利事业全面发展，基层文化娱乐及体育休闲事业得到长足发展。③完善基础型公共服务网络。建立与安置小区相适应的公共服务中心体系，形成覆盖小区、分级合理、配置完善的公共服务设施网络，满足市民日益增长的物质、文化、精神和健康的需要。

4 融资模式

4.1 政府融资平台模式

政府加大资金投入和补助力度，加强棚户区改造项目的支持。2011年3月，陕西省成立了全国第一家省级保障房融资平台陕西保障性住房建设工程有限公司，以保障房公司为借款主体，向省内金融机构融资。

4.2 设立专项资金模式

西咸新区棚户区改造项目充分利用城市改造建设有限公司这个融资平台，向国家开发银行申请棚户区改造专项贷款，设立了棚户区项目改造专项资金，专款专用。

4.3 信贷扶持模式

加强银行金融机构沟通协调，最大限度争取支持，增强项目运作能力。加强同国开行开发银行的合作，用足用好国家专项信贷资金，推进项目建设。按照政策要求降低资金本金比例，建立绿色通道，优化信贷管理模式，提高审批审查效率。建立健全棚户区贷款风险保障机制。

4.4 市场化投资

加强市场监督，鼓励民间资本参与改造，建立公开、公平竞争的市场经营环境，鼓励引导民间资本通过直接投资、间接投资、参股等多种方式参与棚户区改造。通过市场化运作，以房地产开发的方式进行改造。实行土地“招、拍、挂”和土地出让合同中，明确安置房的建设规模、期限和设计方案等。对于改造难度大的片区，通过与商品房项目实施捆绑开发，将改造项目用地与开发用地搭配出让，平衡项目资金[3]。

5 结语

落实城棚改项目开发建设时，应将满足人民日益增长的美好生活需要定为首要目标和最终目的。

2017 年西安市西咸新区制定《西咸新区城市品质提升规划建设相关规定》，城棚改项目建设规模的大小，不能影响回迁安置小区的居住品质，对项目的生活配套、绿化环境、交通出行和医疗教育要多加研究讨论，确保人民生活安居乐业。