关于采用EPC+PPP+土地一体化模式实施片区类开发项目的实践探索

邓盛利

中铁南方投资集团有限公司 广东深圳 518054

随着国家加快新型城镇建设步伐，片区开发类项目市场前景广阔，但由于受地方财政收入限制，以及国家严控政府债务风险，传统片区开发类项目运作非常困难，在既要解决地方财政一次性支付困难，又要避免政府背负长期隐性负债的条件下，方能顺利推进片区类开发项目。本文通过对广州南沙庆盛枢纽区块综合开发项目，采用EPC+PPP+土地一体化模式的成功实践进行探索研究，为国内实施片区类开发项目提供有效路径[1]。

1 项目概况

项目位于广州市南沙区，主要建设内容包括场地平整、市政道路（及桥梁）、综合管廊、公建配套、水务、绿地系统等工程，总投资164亿元，项目分为三部分，采用EPC+PPP+土地一体化模式，由同一中标人负责实施，其中：

A部分。以EPC模式实施，总投资约84亿元。A部分分为两部分，Ⅰ部分建设完成后委托PPP项目公司运营维护，包括部分市政道路、桥梁、电力隧道、城市绿地系统等工程；Ⅱ部分建设完成后即交给政府有关部门。

B部分。总投资约71亿元，项目建设内容包括道路工程、桥梁工程、综合管廊、水务工程、公建配套工程，项目均具备一定的运营属性。

C部分。为产业孵化及配套工程，由项目公司取得经营性国有建设用地使用权，总建筑面积5.22万m2，总投资约9亿元，项目建成后主要为高新产业提供办公场所，为区块上下游中小型创新、创业企业提供公共服务平台，具有公共产品和公共服务属性[2]。

B部分和C部分引入社会资本以PPP模式实施。

2 模式分析

片区综合开发类项目属于极为复杂的项目类型，涉及专业类别较多，若全部采用EPC模式或传统政府投资建设模式，则容易落入传统建设工程中“重建设轻运营”的陷阱。后期运营维护方与建设方为不同利益方，项目建设完成后的质量及公共产品供给效率与建设基本不挂钩，容易导致整个片区运营效果达不到高标准要求。若全部采用PPP模式，一是异化PPP为融资工具，通过PPP进行违规举债、过度使用，甚至超过财政承受能力论证要求的10%；二是泛化PPP，未体现PPP中“提高公共产品供给效率”问题，部分工程不适宜采用PPP模式，如场地平整等仅仅只有建设而基本无运营维护属性，无建设完成后的基础设施和公共服务产品供给效率问题。若采用传统招拍挂方式出让土地，政府无法分享到土地二次开发中的增值收益。片区综合开发类项目内部各子项交错较大，各类子项互相交叉、界面极其复杂，如采用各子项单独实施，或EPC类项目、PPP类项目与土地招拍挂分开独立实施，一是会导致项目整体建设边界纠纷过多、影响项目进度，二是独立实施的EPC仍然会走入传统建设工程中“重建设轻运营”的陷阱，三是土地溢价部分资金使用率不高，难以反哺其他基础设施建造[3]。

基于上述分析，片区综合开发类项目可按照“整体开发、整体推进”的思路，EPC工程总承包方、PPP部分社会投资人、国有土地使用权出让进行同步招标，并依法选定同一中标人，中标的EPC方也即PPP的社会资本方和用地者，可同时较好地处理建设边界协调问题，同时EPC建设内容在运营期大部分仍然由项目公司运营，亦可将重建设的理念转为长期的“重运营绩效”。用地者通过建设运营产业地产项目，获得合理回报，超过一定预期的收益值则为超额收益，超额收益部分通过贴现现值直接反哺抵扣其他项目建设投资[4]。

3 子项划分原则

针对上述建设模式分类以及公共产品供给效率原则，可对各子项工程进行细分，主要包括三类：一是PPP模式项目，二是EPC模式、且建设完成后具有运营维护属性的子项目，三是EPC模式、但建设完成后即交由政府或其指定机构的子项目。分类主要依据如下原则：

（1）政策合规性。对于国家推荐采用PPP模式的，则优先采用PPP模式；对于国家严禁采用PPP模式融资的项目，则应严格通过政府筹措建设资金。

（2）项目经营性。针对项目带有经营性内容的，可探索优先采用项目公司投融资、建设；若项目无任何经营性收入的，则优先政府资金筹措。

（3）运营维护性。只有建设、无实质性运营维护内容的，坚决不由项目公司进行融资，以避免违规融资、BT之实。

（4）合理优化。为降低地方政府负债，可依据资金总额及筹措方式，合理优化EPC和PPP比例。

4运作要点

（1）政府方组织对项目以PPP模式实施的物有所值评价及财政可承受能力论证，确定其能以PPP模式实施。

（2）物有所值评价及财政可承受能力论证通过后，政府方授权确定项目实施机构及政府方出资代表，代表政府在项目实施过程中行使政府职权及履行政府义务。项目实施机构要求为政府有关职能部门或事业单位[5]。

（3）实施机构组织进行实施方案编制并报政府审批，同时政府将项目支付责任纳入地方财政预算安排并确保获得人大批准。

（4）项目公司在合作期内承担项目的投融资、建设、运营及移交。

（5）按照片区内项目的类型分成不同的部分，采用不同的模式实施。

（6）因产业地产土地使用权期限40年或50年，超过PPP部分合作期，若采用逐年按实际抵扣，则会出现合作期满后，收益无法抵扣的问题，因此采用超额收益折现抵扣方式，以保障产业地产收益处于微利但不暴利。

4 模式优缺点

（1）优点：一是有利于降低全生命周期成本；二是依法合规推进项目的实施，巧妙地回避了政策禁区；三是将土地一体化开发项目打包到PPP部分，增加PPP部分经营收入，满足项目入库要求；四是通过将片区内的项目整体打包，减轻了政府的协调工作量，同时实现了项目“肥瘦搭配”，加快项目推进；五是通过将PPP项目和EPC项目打包招标，招标程序缩减，减少招标成本，缩短招标时间；六是引入先进的企业治理结构，实现专业人做专业事的资源配置，提高了效率，解决了政府的痛点和难点。

（2）缺点：一是前期过程复杂，耗时长；二是需要中标社会资本方具有较强的综合实力；三是项目由社会资本方整体运作，需要政府加大对项目的监管力度。

5 结语

此模式以EPC+PPP+土地一体化模式运作，政府以公开招标方式一次性确定社会投资人和施工总承包单位，与政府出资代表共同组建项目公司。政府方将片区内不同种类的项目整体打包招标，但采用不同模式实施，对于无任何经营性收入的项目使用财政资金采用EPC模式，对于维护性、经营性强的项目采用PPP模式，同时通过由项目公司取得土地使用权来提供产业地产的方式解决PPP部分使用者付费不足的问题。因此，该模式为政府及企业有效实施片区类开项目提供了探索创新的思路和路径。