基于生态系统服务价值的公益林纵向生态补偿机制研究——以怒江傈僳族自治州新增国家级公益林为例

罗新萍

(怒江州林业和草原局，云南 怒江 673199)

1 引言

生态补偿机制主要针对区域型生态保护以及环境污染防治领域，是一种具有经济激励作用的环境经济政策[1]。通常生态补偿机制主要可分为纵向与横向两类，前者是目前较为常见的一种生态补偿机制种类。纵向生态补偿机制以中央向地方进行财力转移为特点，是一种实施方法较为简单，作用效果直接的生态补偿机制[2]。通过纵向生态补偿机制，可集中应用中央经济补偿，使地方政府快速直接地得到公益林规划资金，从而高效进行给予生态系统服务价值的公益林规划工作，达到迅速完成作业要求的目的。本次研究主要通过以怒江傈僳族自治州新增国家级公益林为例，探析基于生态系统服务价值的公益林纵向生态补偿机制的可行性与有效性。

2 怒江傈僳族自治州自然环境分析

怒江州是全国唯一的集边疆、民族、宗教、贫困、高山峡谷为一体的傈僳族自治州，是我国傈僳族、怒族和独龙族等少数民族主要聚居区。怒江州地处滇西北，青藏高原南延部分横断山脉纵谷地带。怒江州属亚热带山地季风气候，受大气环流、地形地貌、纬度和海拔的差异影响导致了气温差异，南部炎热，中部温暖，北部寒冷，立体气候明显，地带性和小区域性气候差异较大。在怒江州境内江河密集，主要河流有怒江、澜沧江和独龙江。怒江州整体自然资源丰富，森林资源、生物资源均具有较高的保护价值。辖区内有大面积的保存完整的原始森林分布，植被类型、物种丰富度和特有化程度居世界大陆区系首位，同时，全州已知高等植物有210科、1086属、4303种，其中被国家列为重点保护的珍稀植物有60多种，国家一、二级保护植物24种省级保护植物30多种;野生药材1200多种竹种10属50种花卉250多种。因此怒江州因其独特地理优势、自然资源优势等，是我国较为理想的公益林规划地区。

3 生态系统服务价值公益林概念

3.1 公益林的概念

公益林主要是指为维护和改善现有生态环境，以保持生态平衡，保护生物多样性作为主要目的，同时满足人类社会的生态、社会需求以及可持续发展的森林、林木、林地。通常情况下，公益林的建设主要以各级人民政府的投入为主。通过事权等级划分，可将公益林分为国家级、省级、市级和县级。我国实施公益林规划的主要目的即有效利用我国自然资源，充分发挥森林的生态功能，实现可持续发展，并在不破坏原有农林生态群落的基础上，达到生态与经济发展的双赢，是一种较为科学、有效的环境保护方式[3]。

3.2 生态系统服务价值

生态服务价值是指人类直接或者间接从自然生态系统中得到的利益，其主要包括向经济社会输入有用的物质和能量，接受和转化来自经济社会系统的废弃物，并且直接为人类社会成员提供服务。在现代社会发展中，自然资源仍然是其经济增长的主要基础资源，大部分情况下，一个国家对于自然资源的开采能力即可一定程度上代表该国的经济实力。因此生态系统服务价值在社会经济发展中占有十分重要的地位[4]。此外，生态服务价值不仅作为对国家经济实力的评估标准，在实际应用中，生态系统将有效改善人类生存环境，并逐渐缓解由于人类社会飞速发展所产生的各种非自然产物，将其逐渐转化，使资源达到再回收与再利用的目的，提高人类生存质量，降低人类对于自然资源的攫取程度，进一步促进人类社会经济的不断发展。

3.3 规划生态系统服务价值公益林的意义

具有生态系统服务价值的公益林可为现代社会提供多种资源与帮助，主要包括林木资源、旅游经济资源、水土保持、环境净化、动植物保护等。随着人类社会的飞速发展，自然不可再生资源正不断减少，实施可持续发展，规划具有生态系统服务价值的公益林，对于人类社会的持续发展有不可替代的重要意义。

4 新增公益林纵向生态补偿机制的价值

4.1 新增国家级公益林意义

怒江州地处滇西北，属于我国“三区三州”深度贫困地区。新增怒江州国家级公益林，可有效利用公益林的生态系统服务价值，调动怒江州经济发展，以此达到通过生态保护脱贫，解决怒江州贫困群众的脱贫问题；同时，新增国家级公益林可进一步加强对怒江州生态系统与生物多样性的保护程度，有利于完善怒江州生态屏障体系的建设；此外新增的国家级公益林，还将进一步改善怒江州林农的生活经营活动，降低国家级公益林景观的破碎程度，提高国家级公益林发挥规模效益的能力，同时，有效减少对怒江州动植被的干扰程度，有利于生物多样性的保护。

4.2 现有公益林纵向生态补偿机制分析

我国现阶段公益林生态补偿机制多采用纵向支付模式，即在规划公益林后，由中央政府自行出资，直接送至省财政厅，再由省级部门层层下拨。云南省采用的是森林生态效益补偿资金按照管护费和补偿费分离的原则，分别用于公益林的保护和管理及公益林林权权利人的补偿，资金使用管理依照《云南省森林生态效益补偿资金管理办法》 。此种纵向支付的方式具有简单直接的特点，中央可直接对公益林的建设与规划进行控制，从而增加了公益林规划的灵活性与有效性。通过纵向生态补偿机制，可有效减少中央与地方政府间的交流过程，使中央可宏观参与公益林的规划与建设，授权相关省级林草局对公益林的规划建设进行有效监管，提高公益林规划建设的效果与效率。同时，由于中间环节的减少，地方政府亦可快速向省级林草局进行反馈，并由省林草局将所有相关反馈进行统一整理，向上级反馈，有效提升公益林建设决策的制定效率，进一步缩短公益林建设规划的时间，使地方生态可更为快速、高效地受到保护。

4.3 纵向生态补偿机制的应用分析

将纵向生态补偿机制应用于基于生态系统服务价值的公益林建设规划，可有效发挥纵向生态补偿机制的特点，促进公益林的高效规划建设。基于生态系统服务价值的公益林其不仅承载保护当地生态系统的职能，同时具备调动当地经济，提升居民经济收入，改善生活条件的职能。因此，快速有效完成公益林建设，对于当地居民的生活条件改善有较为重要意义。同时，对于公益林高效规划则提出较高要求。通过纵向生态补偿机制，可使省州县三级快速有效得到中央的经济支持，分担公益林规划建设经济压力，有效调动省州县三级部门工作积极性，促进公益林的快速建设。并且因中央授权、省级林草局对于公益林规划建设的直接监管，亦使公益林规划有更高效率，有效提高公益林规划建设质量，使当地生态系统得到高效保护的同时，积极调动当地经济，改善居民生活条件与水平，从而充分兑现基于生态系统服务价值公益林的建设意义[6]。

4.4 纵向生态补偿机制的应用优势

纵向生态补偿机制的应用可有效提高公益林规划与建设进度，提升公益林质量，是一种高效、实施简单的公益林规划方法。通过中央与省级部门的有效联系，将合理有效地对公益林的规划建设进行宏观调控，而通过省级财政局对州级财政局进行相关资金调拨，即保证了中央对于地方生态林建设的整体调控，亦利用省级部门的监管，提高了对生态林建设规划的效率，避免了中央对地方直接监管所产生的一系列问题，在充分保证地方林草局作业自主性的同时，提升了中央对地方的管控力度，进一步提升公益林建设规划效率。同时，通过专门资金监管人员，不时进行抽查考核，有效避免管理费不合理使用，百姓账户未到款情况的发生。由此可知纵向生态补偿机制的应用具有多种显著特点，包括政府主导，使省级林草局与州级林草局密切配合；改善现有管护方式，明确主体并建立，责、权、利相互统一的长效管护机制。由此有效提升生态公益补偿效果，提升公益林建设质量。鼓励全社会以认种、认管等方式参与公益林的保护和管理。鼓励社会团体、单位和个人按照谁受益谁补偿的原则，对生态产品提供者进行补偿。

5 结语

公益林纵向生态补偿机制是现有较为高效、简便的公益林规划建设生态补偿方式，可有效提升公益林建设规划的效益与科学性。在实际应用中应当结合当地的具体情况，集中进行公益林规划，满足精准扶贫原则、生态效益最大化原则、产业发展平衡原则，以优化公益林规划，进一步提升公益林的效益。