面向新时代国土空间规划的城镇开发边界划定研究

2020-11-27孙文龙

商品与质量 2020年37期

孙文龙

湖北省城市规划设计研究院湖北武汉 430000

城镇开发边界划定主要是指，在一定的时期内对城镇建设用地的最大范围进行划定，目的是防止城镇的无序扩张，以合理引导城镇产业区、居民点及相关设施建设，保障周边生态环境及耕地资源。同时，要求在这一时期内的城镇建设及布局均以该边界划定为刚性约束条件[1]，不得违背。对于城镇开发边界划定，其主要目的不是对城镇开发规模及其形态进行严格防控，而是在现有的条件下进行合理且具有弹性的边界设定。因此，对于发展空间相对而言已经饱和的城市，在进行开发边界划定后，基本可以预见其未来发展；而对于受周边生态环境及资源影响较小，仍处在高速发展阶段的城市，开发边界划定的实施意义主要是在阶段性起到约束的作用，对于其长期的发展并没有很大的限制性。因此，通过城镇开发边界划定，能够有效对城镇土地开发及相关建设活动进行管控。

1 新时代国土空间规划的相关政策

2013 年，出台了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出要建立空间规划体系，对城镇的生产及生活，周边的生态及环境资源进行边界划定，并实际落实相关管控；12 月，中央进行了城镇化工作会议，指出要加快对每个城市的开发边界规划，尤其是特大城市。

2014 年，国土资源部与住建部开始对城镇开发边界划定进行落实工作，选择了首批试点城市，即三大城市群，常住人口超过五百万的重点城市。

2017 年，《省级空间规划试点方案》出台，明确提出“三区三线”的设定，即城镇、农业、周边生态三区，生态保护红线、城镇开发边界、永久基本农田三线。此次划定与以往的规划协调、图斑挪腾、图面整合等划定方式不同[2]，是在全面对国土空间进行摸底的前提下，以主体功能区规划为指导所进行的规划方案制定，且着重对城镇开发的强度进行管控，确保控制线能够精准落地。

2 面向新时代国土空间规划的城镇开发边界划定思路

本文从城镇适应性、评估城镇发展潜能以及评估城镇开发指向三个方面对城镇开发边界划定的思路进行探讨。

2.1 对城镇的适应性进行评估

通常情况下，城镇开发边界划定，会以城镇的适应性为前提，因此，对城镇的适应性进行评估很有必要。评估城镇适应性主要包括环境资源的承载力以及国土空间的适宜性，因此，大致可以从以下几个方面入手：

对城镇用地的供给条件进行评估，例如，用地合理性（排除不适合城镇开发的区域）、城镇新开发用地区域的最大供给能力[3]、在现有城镇用地的基础上加入新开发用地后总评估新城镇用地的最大供给能力。

对城镇周边资源及生态环境状况进行评估，例如，土地的地形条件、供水条件（资源丰富度、供水便捷性）、大气环境、有可能出现的地质灾害（滑坡、崩塌、泥石流）、是否有海洋空间的可利用性等。

对城镇周边地块及交通的可发展性进行评估，例如，地块是否集中好开发管理、交通网络的密度、是否具有区位优势、交通干线的影响程度等。

通过以上评估，初步筛选出较为适合开发的区域，为城镇开发边界划定提供一定方向。

2.2 对城镇的发展潜能进行评估

在城镇开发边界划定时，要充分考虑城镇用地的必要需求以及供给能力，既要对生态保护红线以及永久基本农田进行避让，也要使开发后的土地能够充分满足生产及生活的需求，因此，对城镇的发展潜能进行评估很有必要。大致可以从以下几个方面进行：

对城镇进行精准定位，主要是指该城镇的行政级别以及之后的发展方向，例如该城镇要被打造成国际化都市、省中心城市、县重点镇等。对城镇的产业发展进行预测，主要是指对该城镇中现有资源的开发利用以及对该城镇居民的主要收入来源，例如：能源、生态旅游、农产品加工业、制造业、纺织业等。

对城镇的交通网络进行更为精准的定位，主要包括公路、铁路、机场的现有布局以及近几年可能出现的像是地铁线路、高架桥、立交桥等规划，并根据城镇级别对其交通优势、枢纽地位进行判定。

对城镇的中心职能进行全面分析，主要依据人口的密集程度以及与相邻城镇的辐射作用。

通过对城镇的发展潜能进行评估，可以进一步对城镇下一步的发展进行规划，并以此为参考进行开发边界划定，能够使划定更加符合城镇居民需要并确保不会出现较大的变动。

2.3 对城镇的开发指向进行评估

城镇的开发指向主要是指在开发边界划定时，对所要开发的土地进行赋值计算，通过指向性判断将开发的优先级进行合理安排，秉承“中心填充，外围优选”的开发原则[4]。一般可以从城镇现有区域的影响力入手，参照其交通基础设施对周边城镇的辐射力及牵引力。这也是在城镇开发边界划定过程中，除了对生态保护红和永久基本农田避让、对城镇用地的最大供给能力进行评估之外，对城镇开发用地进行综合考量所必须的一项工作。而通过对城镇开发指向的评估，能够保障城镇资源的合理利用，实现供需平衡，制定出较为完善的空间划定方案。