浅析我国土地征收法制的过去和现在——基于2019 版中华人民共和国土地管理法

李茂

泸州职业技术学院 四川泸州 646000

土地，自古以来就是中国最重要的生产资料，农民的命根子，是农民根本权益的基石。近十几年来，我国城市化进程不断发展，为了满足城市化发展的要求，农业土地就成为了城市建设土地的最大来源，在农业土地转化为城市建设用地的过程中，产生了巨大的利益，围绕这些利益，地方政府、开发商和农民之间展开了激烈的博弈。本文阐述了土地征收中存在的现状，再将以往的土地征收管理制度和2019 版《中华人民共和国土地管理法》做比较，结果表明当前我国土地征收制度建设已经得到的长足的发展和进步。

1 我国土地征收现状

随着中国经济不断发展，基础建设和城市化的不断推进，导致我国产生了大量失地农民，由此引发的问题也越来越严重。此外,我国目前上访的人数中,失地农民占了近六成，这些失地农民上访都是为了就业和安置的问题,有的产生了对政府的不信任和不满,对社会治安和稳定带来了许多的隐患[1]。失地农民引发的社会问题已经成为社会焦点问题，引起了中央和各级党委政府的高度重视。如若不及时采取有效措施，该问题进一步发展会造成严重的社会影响。一方面，随着大量失业农民的产生，如何安置这些失业农民就成为摆在各级党委政府面前的一个难题，失地农民离开土地后并无太多专长，在就业市场中处于劣势，这将导致他们面临严峻的生存问题，成为我国全面建成小康社会的严重阻碍。另一方面，大量的失地农民因为缺乏就业竞争力，只能处在温饱线上徘徊，又经常闲赋在家无所事事，这些人都会成为社会不安定因素，稍有不慎就会走向犯罪的道路，对社会治安产生巨大威胁，严重影响我国社会的发展。

2 土地征收制度的过去和现在

2.1 土地产权主体

根据以往我国的《土地管理法》，农地产权制度是:农村土地归农民集体所有,集体经济组织是其所有权代表者[2]。但在当时，集体经济组织这个概念相当模糊，可能涉及的相关利益组织包括村民小组、村和乡镇行政机关组织这三者，在平时可能风平浪静，但一旦出现利益纠葛时，这三者之间就爆发巨大的利益冲突，而在这个过程中处于绝对劣势的农民利益必然会受到严重损失。

但随着2019 版《中华人民共和国土地管理法》的颁布，对土地产权主体做了进一步的限制，其中明确了当农村土地属于多个村内集体经济组织所有和乡（镇）农民集体所有时的具体归属问题。这为解决农村土地产权主体不明确导致矛盾激化提供了法律依据。

2.2 公共利益界限

我国实行的土地征用制度源于计划经济时代，经过改革开放以来的发展，已初步形成以《宪法》为基础、以《土地管理法》及相关条例为中心的土地征用制度法律体系[3]，按照当时《土地管理法》的规定，国家只有在为了公共利益需求下，才能对农村土地进行征收，但是当时的法律又没有对“公共利益”这个概念进行明确和限制，导致在土地征收的过程，因为其中蕴含的巨大利益，“公共利益”这个概念被扩大和扭曲了。由此带来的恶果就是各地方政府在基础建设、城市化进程中，为了满足大量的用地需求，尤其是商业盈利性项目的用地需求都会披上“公共利益”的外衣，大肆征收农村土地。

为了杜绝这些现象，新版《中华人民共和国土地管理法》中对公共利益做出了详细的六条规定，明确了“公共利益”的界限，彻底斩断了假借“公共利益”名义侵占农村土地的渠道，也为后续农民通过土地征收获得赔偿打下了良好的基础。

2.3 失地农民补偿制度

以往失地农民获得补偿的主要依据是土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费，但由于我国原《土地管理法实施条例》规定土地补偿费是归农村集体经济组织所有，安置补助费则是专款专用，因此农民个人能真正得到手的补偿就只有地上附着物和青苗补偿费，这只占全部补偿费用的一小部分，补偿费的大头都被农村集体经济组织所掌握，并且土地转用的巨大经济利益则是由地方政府和开发商共同享受，于失地农民无关。

在2019 版《中华人民共和国土地管理法》中，对失地农民的补偿制度做了重大修改，其中第四十八条，先后明确规定：一是要公平、和补偿被征地农民，保障起生活水平不降低且长远有保障；二是及时足额支付被征地农民的土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用；三是征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准应跟实际经济水平相吻合，且每三年调整一次；四是明确了征收农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等的补偿标准，并且采取多种方法保障农民居住和住房权益；五是明确被征地农民的社会保障由县级以上地方人民政府承担，相关费用问题由省、自治区、直辖市制定。这从根本上解决了失地农民的补偿和社会保障问题，是我国土地征收法制建设的一次巨大进步。