民用标准实施管理工作的启示

江 天，李云刚

（海军研究院，上海 200235）

0 引言

标准化工作要落地，仅仅靠制定标准是不够的，只有将制定出来的标准落到实处，真正实施下去，才能发挥标准化的实际效用。因此，抓住标准的实施过程尤为重要。本文着重对我国民用标准实施管理工作情况进行总结，汲取先进经验，旨在为标准实施管理工作提供启示和参考。

1 我国民用标准实施与监督总体模式

根据2018年1月1日发布的新《标准化法》[1]，目前我国实行的是四级标准（国家标准、行业标准、地方标准和团体标准、企业标准）、强制性标准与推荐性标准并存的标准体制，国家标准化主管部门统一管理与各部门、各行业分工负责相结合的管理体制。在现阶段标准化管理体制上，国务院标准化行政主管部门统一管理全国标准化工作，国家标准化管理委员会是国务院授权履行行政管理职能、统一管理全国标准化工作的主管机构（现已划入国家市场监督管理总局）；国务院有关行政主管部门分工管理本部门、本行业的标准化工作。国家标准由国务院标准化行政主管部门统一管理，行业标准一般由国务院有关行政主管部门管理，报国务院标准化行政主管部门备案，地方标准主要由各地方的人民政府标准化行政主管部门管理，企业标准则是由企业内部自行管理。

综合我国标准的性质和类型，主要是涉及工业产品质量的产品标准和涉及安全、健康、环保的强制性标准这2类最具有代表性。

1）产品标准的实施与监督

产品标准是衡量产品质量的依据，也是现行标准的主体，因此对产品标准实施的监督一直是我国标准实施与监督中的主要任务。产品标准有国家标准、行业标准、地方标准、企业标准和协会标准等多种类型，本身是自愿性的，可以按照企业的条件与市场的需求自由选用，并在生产中组织实施。但是，一旦自我声明或经合同规定采用，就必须严格遵守，并接受有关方面的检查与监督。

对产品标准的实施监督一般由企业、国家、用户或者第三方，用一定的检测手段，检验产品的质量特性，并将检验结果与相应的产品标准相比较，通过这种标准符合性检验不仅能够评价产品标准的实施效果，而且能够检验产品的质量是否达标[2]。由此可见，对产品标准实施情况的检查监督实际上就是对产品的质量监督检验。产品质量监督一般分为企业质量验收检查（生产方质量监督）、行业质量监督、用户（社会）质量监督、法定质量监督等 4种类型。

2）环境保护标准的实施与监督

环境保护标准的实施及其监督实质上就是国家环境执法监督的一部分。国家环境保护标准分为强制性标准和推荐性标准。按照规定，国家环境质量标准和国家污染物排放标准属于强制性标准，强制性标准必须执行；监测方法标准、标准样品标准、基础标准等其他环境标准属于推荐性标准，可以自愿采用，一旦被法规和强制性标准引用，也具有强制性效力。

环境保护标准是环境保护法律体系的一个有机组成部分。由于环境保护标准的强制性，依照标准的要求对污染物和有害物质进行检查与监测，是国家和各级政府的法定职责。因此环境保护标准的实施监督主要由国家环境保护相关部门负责。目前，我国已经建立了比较完善的环境保护管理体系，由国家环境保护部统一管理、组织协调，各省、市、县级的环境保护行政部门具体实施。同时，建立了各级大气环境监测、水源检测等专业性检验机构，定期按照污染物排放标准对环境质量进行检查与控制。对超标违法的行为，则由环保执法机构进行处罚和监督整改。

2 我国民用标准实施管理措施和办法

随着信息化技术的快速发展，信息系统已成为我国标准化工作开展的重要技术支撑。标准化各业务主管部门针对自己的信息需求和业务特点，不仅建立了相应的工作管理机制，而且在部门内部建立了配套的信息化办公管理系统，能够满足部门内部的数据资源共享、信息传输交换等一体化协同办公的平台需求，对外在互联网上也发展了自己的标准化信息网络平台，提供各种新闻资讯、数据资源、咨询服务、信息发布与交流等功能窗口，满足各部门之间以及与用户之间信息流通和反馈的需要[3]。政策机制与技术手段相辅相成，不仅促进了标准的实施应用，而且为标准化管理工作提供了有效的技术支撑，值得借鉴。

2.1 国家标准和行业标准实施管理情况

国家标准和行业标准方面有很多网络平台，主要提供标准发布、征求意见、制修订等方面的信息公告，标准内容的检索和下载以及相关标准化工作新闻资讯等方面的信息服务。大多数网站除了能够发布信息、共享数据资源以外，还能够在线提供多种标准化咨询服务，根据服务业务需求不同，又同时能够链接到多个专项业务系统中，建立了多个在线服务平台和信息交流的渠道。例如国家标准化管理委员会提供的业务系统中，就有国家标准制修订工作管理信息系统，行业标准、地方标准备案管理信息系统，标准化技术委员会组织管理系统，企业产品标准信息公共服务平台，国家标准实施信息反馈系统等多个信息系统，每个信息系统为相关业务领域提供了信息管理的平台。其中，国家标准实施信息反馈系统是国家标准化委员会为推动建立国家标准实施信息反馈机制的贯彻和实施而建立的。作为强制性国家标准管理信息平台的一个重要组成部分，国家标准实施信息反馈系统加强了标准实施信息的收集和管理工作。

国家标准实施信息反馈系统（以下简称：实施反馈系统）的主要工作都处于标准的实施阶段。实施反馈系统可以帮助各认证机构、地方质检局、直属检验检疫局、质检中心、实验室等单位，将国家标准实施问题和需求提交到认监委、总局相关司局等对口单位；认监委、总局各司局通过反馈系统，把收集的问题和需求反馈到标准委；标准委汇总、分析、处理有关信息，按照专业领域分解到相关标准化技术委员会；技术委员会针对问题和需求，提出处理意见，答复给国家标准委，再由国家标准委将结果及时反馈到提出单位。

2.2 地方标准实施管理情况

地方标准由各地的标准化主管部门负责。为了促进本地的标准化工作有序开展，各地都有各地的特色，也结合本地的实际情况制定了自己的政策和工作机制，区域不同采取的具体措施也有所不同。其中不乏一些先进的管理举措值得关注和思考。北京市质量监督局近几年在标准化工作方面采取了一系列先进措施，走在地方标准化工作的前列，其在标准实施方面的一些管理举措力度很大。

一是注重采取行政手段的强压措施调动各级主管部门的主观能动性，保证标准实施的科学监督管理。

北京市市政府非常注重标准化工作，除了在技术方面拥有各领域标准化技术委员会以外，在行政方面，北京市市政府成立了首都标准委，成员由各市级行政领导以及各业务主管部门领导组成，主要作为议事机构，每年都会召开几次会议，商讨标准化工作，一些标准化工作方面的重大事项都由首都标准委作出最后决定。通过这种行政领导担任标准委工作，很大程度上加大了行政力度在标准化工作中的分量，领导重视，行政力度大，使得标准化工作得到高度重视，有利于各部门积极主动地采取各种措施和办法推动标准的贯彻实施，标准实施监督管理的力度自然而然地得到加强。

北京市颁布的地方标准，除了像其他标准一样标明编制单位、提出单位和归口单位以外，还专门在标准里注明了实施部门，且实施部门都是相应的行业主管部门。这就明确了行业主管部门的职责，行业主管部门成为了实施标准的主体，促使其想方设法去推动标准在其行业内部的实施应用。

二是注重采取一定激励手段调动企业单位的主观能动性，促进标准实施信息反馈机制的形成。

除了行政上施压以外，北京市质监局还会采取一定的激励措施，鼓励标准起草单位对所编标准实施应用情况的跟踪。北京市质监局每年会拿出固定的经费，以发放补助的形式拨给标准起草单位，根据标准层次类型不同经费略有不同，主要针对国家标准、行业标准和地方标准，一般国家标准的经费略高，行业标准和地方标准的经费一样。这个补助主要针对的是已发布一年的新标准，用于补助起草单位连续跟踪两年标准的实施应用情况。北京市质监局认为，这笔经费不多，每个标准也就二三十万，只是一个启动资金，用于激励起草单位去跟踪标准实施情况，真正跟踪调研的工作经费可能远不止这些，还需要起草单位内部自行解决其余的经费，而所有这些经费的使用动向情况都会有专门的审计部门监督执行。由于每年总经费有限，因此不可能每个标准都面面俱到，质监局每年会出台指导性文件确定指导原则，规划重点领域以及领域中的重点方向，以此来明确补助经费的发放范围。各单位根据这份文件上报审领补助的申请，然后由质监局组织评审，各行业推荐专家参加评审，最后筛选出一部分标准，发放补助经费。这些被选中的标准起草单位在拿到经费起算两年后需要向质监局反馈标准实施情况报告，一般报告内容并没有明确格式和内容的要求，主要描述标准实施范围，定量或定性分析各方面的标准实施效益，并提供相应的佐证。如果没有及时反馈标准实施情况报告，其企业信用度将会受到影响，今后在很多项目上将被列入黑名单。

三是注重信息技术手段与业务需求的配套。

以标准实施情况反馈报告为例，从整个经费补助的申请到标准实施情况反馈报告的完成上报，都是通过信息系统平台来完成企业与行业主管部门以及质监局之间的数据传递和信息交流，且所有的反馈报告都会保存在专门的数据库中，可以供质监局内部人员后续的查阅，但是由于反馈报告中会涉及到企业内部的一些技术数据，密级较高，并不是所有人员都可以私自查阅这些数据，也是需要有一定的授权才可以调阅。

3 启示

3.1 体制机制是调动各方力量、促进标准制定和实施良性循环的根本保证

1）市场经济自由竞争的体制机制是激励企业主动作为的有力保障

国家标准和行业标准与装备标准的应用背景不同。国家标准和行业标准是在市场经济体制下制定和实施的，其更多是发挥市场准入机制的作用。标准是门槛，达不到标准就不能合法地进入市场。企业从自身利益的角度出发，对标准内容是非常关心的，一些大的技术先进的企业更是希望通过标准技术内容的更新来提高自身的竞争力。所以不需要去刻意地跟踪标准的实施过程，自然就会有各方面关心标准的人或单位不断地反馈实施使用的信息，包括对标准的纠错以及制修订建议。在这种大的体制背景下，产品制造者对标准的制定及更新等信息更加关注，对标准实施应用情况的反馈相对更加主动，积极性更高。在这种情况下，国家标准化主管部门和行业主管部门更容易收到来自各方面反馈回来的信息，再依托监督部门的标准符合性检验，更能够快速、准确地掌握标准的实施应用效果，发现标准化工作中的问题，及时采取调整措施。

制定科学合理的政策机制，创造条件使得关键技术准入接口能够依托标准的形式呈现出来，所制定的标准才会得到各方重视和关心，才能够依托整个行业力量监督和管理标准实施情况。

2）舆情监控机制是标准化管理部门主动作为的有效途径

国家标准有一个舆情监控的环节，就是实时掌握舆论焦点问题，着力解决标准中重点存在的问题，满足急需，比如针对现在大众普遍关心和反映突出的一些食品安全问题，查找食品安全标准中的存在问题进行集中研究和解决，制修订相关标准，更加快捷地满足大众的需求。通过这个环节，使标准化能够直接与广大用户的需求对接，将用户的意见及时地反馈到标准化工作中，通过从用户那里搜集产品使用情况等信息，并对这些信息进行研究和处理，从而达到利用用户对产品、标准进行监督管理的目的，促进标准的实施与更新发展，这种标准实施监督管理的模式和方法非常值得借鉴。

在这种体制机制下，标准实施情况的监督管理可以依托群力群策的力量，依靠企业自主作为、大众用户监督，再加上监督机构的标准符合性检验，使得标准实施管理工作相对更加容易，效果更加显著。

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3）不同标准属性对应的实施机制不同从而影响标准实施效果

国家标准分为强制性和推荐性2种。强制性标准是具有法律效力的，必须严格贯彻实施的，不可以剪裁，在法律法规上配有相应的惩罚措施，如果没有按标准实施，会受到相应的惩罚。强制性标准的实施是有强有力的行政手段和配套的法规政策作保障的。所以强制性标准不担心实施，强制性标准会得到其所规范领域的所有人的关注，各行业主管部门都会采取措施推动它的实施，它的实施情况和效果是国家有关标准化部门最为关心的，相对而言也更加容易掌握真实的实施情况，同时也会有很多人和单位去主动关心它的更新和发展，积极反馈相应的制修订意见。诸如国家标准实施信息反馈系统也是主要针对强制性标准来建立的。

但推荐性标准就不一样，除非是在合同规定或行政文件里选用了，否则企业可以选择实施也可以不选，所以推荐性标准是否得到了实施，实施效果如何，很难去掌握，也很少有人会主动去反馈这方面的信息。推荐性标准的更新发展一般依靠的是行业内自发的技术力量来推动。

由于标准实施情况的跟踪和反馈耗费大量人力、物力，所以集中优势力量关注重点标准、有的放矢解决重点问题，不失为一种行之有效的管理办法。

3.2 标准符合性检验结果是评价标准实施效果的基本依据

国家标准和行业标准中的强制性标准，在实施过程中有健全的监督管理体系予以支撑，主要体现在科学的管理和工作机制，配套的法律法规，更为关键的是有相应的检验机构和技术手段给予强有力的支撑依据。产品是否达标，检验结果提供了最科学的依据。各种标准符合性检验使得有关部门机构能够掌握产品真实贯标的情况，只有在掌握真实贯标情况的基础上才能依托法律法规对没有贯标的产品进行相应的处罚，从而达到督促企业贯标的效果。

标准符合性检验有力地辅助了有关部门对标准实施效果的监督和管理，有效地督促了强制性标准的实施，使整个标准实施的监督管理形成闭环，从而真正发挥监督管理的作用，这一点值得借鉴。

3.3 行政施压和激励机制是推动标准实施科学管理的有效手段

在政策和机制上必须恩威并施。北京市标准化工作做得比较好，是因为有很多行政手段和配套的机制办法。

首先最重要的是必须在行政上高度重视，加大行政手段干预的力度，从各级领导思想上树立标准化意识。标准化工作涉及的专业广、范围大，协调的工作量也非常大，决不仅仅是某个标准化研究机构的事情，仅靠一己之力是无法落实所有的政策机制，必须依靠各部门各单位都参与进来，因此，只有从上到下各个业务部门领导机关都重视起来，带领各单位积极参与进来，有组织地商议和解决重大标准化问题，才能充分调动各个部门的积极性，有条件创造有利的政策和机制，保证各项制度都能真正落实下去。其次，在行政上重视起来以后，还需要分配责任，将责任明确到各分管部门，从行政力度上层层施压，才能更好地调动各业务主管部门的积极性，想方设法落实好各项制度。

除了行政上施压，必要的奖励措施有助于调动各单位参与的积极性。毕竟标准实施信息的反馈是需要有成本的，跟踪标准实施情况，需要到相关使用单位深入调研，并将其总结记录下来，还要各方取证，评估标准化的经济、军事效益，整个过程需要投入大量精力、人力、物力，有了经费作支撑，各单位会更有动力去完成，反馈的信息更加真实、细致，更有利于推动这项工作的开展。类似这种激励措施值得借鉴。

3.4 信息化技术手段是实现标准实施信息高效运转的具体方法

有了体制机制和检验手段的保证，标准实施情况的信息来源就更加广泛，内容更加全面、真实、准确，对标准化问题的把握和处理才能考虑得更加周全。在这种背景下，标准实施管理工作的另一个重点就是要解决信息的时效性问题。在信息化时代，信息系统和网络平台的建立无疑是解决这个问题的最佳方法。利用信息系统提供最快捷的网络平台，建立数据库共享信息资源，保证标准制修订以及实施情况等信息的及时发布、共享、交流和反馈，这也是各级标准化管理部门都在采用的方法。

4 结论

大力发展标准化管理工作自身信息化条件建设是大势所趋，将来随着人工智能、大数据等先进技术手段的迅猛发展，标准实施管理工作势必需要紧跟技术发展趋势拓展创新管理思路和工具手段。在运用信息化手段支持标准实施管理的同时，需要紧贴业务需求，并注重各级权限的划分和设置和保密安全问题。以技术工具为辅助决策和管理的依托手段，用数据指标来说话，从定性思考向定量分析转变，将标准与技术更好地融合起来，是未来标准实施管理工作发展的重点方向。