世界审计组织灾后救援审计及其对我国的启示

■陈希晖 张轶男 奚玉国 邢祥娟

自然灾难的频繁发生严重影响了受灾地区的正常秩序，造成广泛的人力、物力、经济和环境的损失。灾难发生或政府宣布紧急状态后，灾后救援阶段即刻开启，该阶段最初的重点是应急和救济活动，随后转变为恢复和重建活动。在灾难发生后，个人、社区、政府和民间组织等参与者迅速采取行动，将援助款物送往灾区以挽救生命和减少经济损失。灾难援助一般为提供给个人、社区、组织和政府的财政或实物援助，财政援助是现金或其他货币援助，实物援助是以物资或服务形式提供的援助。世界审计组织（INTOSAI）在2013 年发布了ISSAI－5500 系列审计指南，其中ISSAI－5520 涵盖灾后阶段，该指南为审计机关开展灾难救援审计、维持救灾秩序和监督政府和其他机构援助活动的有序开展提供了有效指导。

一、灾难救援风险及识别

规划和开展审计工作时，审计人员应识别灾难援助风险并进行风险评估。风险可以表示为未来发生损害的可能性，审计人员可以关注政府灾难管理机构对灾难援助的管理情况、管理机制的设计和实施情况以及灾后基础设施建设情况等方面的风险，对这些风险的关注是确定审计目标和审计主题（重点）的基础。

1.灾难救援款物管理风险。

（1）救援款物的储存风险。

在运输过程中，实物捐赠或使用财政援助购买的物品可能会因储存不当或资源不足而损坏或过时，不再符合相应的分发标准。资源配置不当、援助信息不对称以及基础设施受损等问题可能会导致援助物资滞留在仓库中。由于款物受赠机构身份不明、账户多、未能提供有关援助管理机制的信息以及灾难管理机构之间协调不力，也会出现已收到援助但未记录的情况。

（2）救援款物的分配风险。

当灾难发生时，第一要务是迅速提供援助，以拯救生命和满足受害者的需要。但对紧急救灾流程不熟悉、基础设施受损或人力组织不适当等原因往往会造成款物在收集和分发方面的延误。不适当的需求评估带来的供需错位也会导致向无权接受援助的人提供了不必要的援助。个人或团体在分配援助时，可能存在与灾难有关的援助无法送达受灾难影响最严重的地区。

2.灾后基础设施建设相关风险。

（1）材料价格波动风险。

灾后对熟练劳动力、建筑材料、建筑设备和临时用房（安置点）的需求量很大，对稀缺资源的高需求导致价格上涨，从而存在可用预算超支的风险。在使用与灾难有关的援助为灾民采购货物时，应特别注意经济性问题，极有可能存在使用比市场价格要高的货款来购置资源，在无法判断合理性的情况下就容易滋生欺诈和腐败风险。

（2）设施建设风险。

相关政府部门应尽可能有效地利用与灾难有关的援助。在重建基础设施时，政府和灾难管理机构必须考虑到基础设施是否适合当地自然条件、民俗文化和地理环境。许多灾难对环境和生态系统造成破坏，恢复和重建的进程可能造成进一步的破坏，从而存在造成隐性灾难的风险。

3.管理机制缺失风险。

灾难发生后，大量援助迅速流入，内部控制机制的不完善会给欺诈腐败提供机会和途径。表现为夸大需求和数据操纵（例如夸大受害者人数）、要求供应商和申请接受援助者提供回扣，以及加价、挪用公款或资产盗窃。沟通机制的缺失会导致当地公众和救灾人员信息不对称，在灾后紧急情况下，向公众和利益相关者传播明确和客观的灾难信息对于避免误解或猜测至关重要，及时收到当地公众和救灾人员对执行救灾工作的反馈同样重要。

二、灾难救援审计关注点

灾后管理的过程可以概括为应急救济、恢复和重建三大重要阶段。在开始审计之前，审计机关应了解与灾难援助有关的管理流程、了解每个阶段的重点工作内容、熟悉负责管理灾难援助的每个组织所采用的内部控制、测试这些内部控制的运行情况并熟悉现有的灾难管理计划、会计惯例和国家法律要求。

1.应急救济阶段及其审计关注点。

当灾难来临时，必须立即以应急和救济为重点开展紧急行动，其中包括搜寻和救援受害者、提供基础设施、给灾区分发物资。这些行动的主要目的是拯救生命、保护财产和处理灾难造成的直接破坏，确保受灾地区在救援、医疗、水、食物和通讯等方面的需求得到满足，并将损失降至最低。根据灾难的性质和程度以及受灾地区对可能发生灾难的准备程度，该阶段的持续时间为数小时或数天，最长可达数月。由于紧急行动的特殊性质，政府部门常常会出现即时决策，这意味着可能会忽略现有的规则，或通过简化的程序开展救援。据此可能会出现意外受援者、资金未分配、物资和援助未记录的现象发生，同时增加了欺诈和腐败的风险。审计人员可以建议改善灾难管理措施，建立一个特殊的法律框架作为应急程序的基础，以在未来发生灾难时将欺诈和腐败的风险降至最低。

2.灾难恢复阶段及其审计关注点。

一旦紧急情况有所减轻，政府部门就可以考虑开始初步的恢复活动，有序推进相关受灾地区的秩序恢复活动的开展。恢复是一项中短期活动，持续时间大概为一年，该过程涉及照顾灾民、救治伤病员、预防霍乱、疟疾和其他传染病的爆发、重建基础设施、经济设施和创伤护理设施等内容。在该阶段，捐助者、民间非营利组织等团体参与其中并发挥着重要的作用。

一旦恢复活动开始，审计人员可考虑评估在恢复项目的大量公共支出中，涉及采购的欺诈和腐败风险。除此之外，在恢复阶段还存在恢复效率低下、利益冲突和环境污染的风险。审计机关可以考虑派遣审计人员到现场，从灾民的角度获取与灾难有关的援助实施方式的证据。

3.重建阶段及其审计关注点。

重建的长期目标是将生活条件恢复到与灾难发生前相当或更好的水平，与恢复阶段相比不可避免地会有重叠的活动。重建是一项中长期活动，持续时间大概为恢复期后的五年及以上，主要目的是重建社会、文化体系、恢复产能、重建住房、学校、诊所和卫生系统等基本基础设施、重建地方经济的运作。

在该阶段审计人员可以仔细审查税收、保险赔偿、资产所有权方面是否存在一些重要问题，与此同时审计人员可以从结果的角度衡量灾难援助的效果，最直接的审查方式是通过对比援助的预期目标和现实效果。为此，审计机关可以通过访谈和调查来咨询最终受益人、民间社会组织，受灾群众对重建工作的意见。

三、灾难救援审计类型

审计人员经过对被审计单位全面的风险分析，能够选择相应审计主题。与灾难有关的援助审计可包括财务、绩效和合规审计等类型。财务审计侧重于报告和账目，合规审计涉及立法、法规规章、方针政策，绩效审计涉及政府项目、法规制度、行动方案或经营业务的经济性、效率性和效果性。在应急处置与救援阶段，由于对时效性和突发性的考虑，该阶段的审计方式为跟踪审计，同时也不再根据目标区分财务、绩效和合规审计，可具体划分为财务活动和业务活动。在恢复和重建阶段，由于灾情的缓和，可根据成本效益原则有序开展单独的绩效、合规、财务审计，也可以开展综合审计。

1.灾难援助财务审计。

对财务报表进行审计的目的是提高预期使用者对财务报表的信心。这是通过审计人员就财务报表是否在所有重大方面按照适用的财务报告框架编制发表意见来实现的。在对灾难援助进行财务审计时，审计人员应考虑到与灾难有关的援助的具体性质。比如了解有关合同的立法是否存在紧急情况的特殊规定，以及财务报表中是否适当地报告了这一规定；重点协调灾难援助的预算和核算；核对捐助者和受赠者的记录和报告；比较捐助者记录的项目支出与援助总额的数字。汶川灾后审计主要集中在恢复重建方面，是一项历时三年的跟踪审计，几乎贯穿整个重建时期，主要目标是财务审计。

2.灾难援助合规审计。

审计机关可能会制定特殊的合规审计任务。这些任务包括审计机关的司法职能、与涉嫌欺诈和腐败有关的活动、调查涉嫌违法行为或其他不当行为。在对灾难援助进行合规性审计时，审计人员应设法核实有关救济、恢复、重建措施的活动是否符合国际协定的要求。审计人员应了解灾难发生后紧急阶段可能正在运行的应急程序。在紧急情况下，不能完全遵守所有法律和条例，审计人员应考虑到在特殊情况下被审单位规避某些规则条款的必要性，考虑容错机制，以便救援部门优先考虑拯救生命。与此同时审计人员应在合理的情况下，记录和解释与规定的偏差，以便作出制裁个人或向执法机关报告的决定。

3.灾难援助绩效审计。

灾难援助绩效审计关注人力、财力和其他资源的使用效率。通过检验相关部门是否根据健全的管理政策使用捐赠款物来确定灾难援助是否达到了最大产出。审查效率问题需要审查信息系统、监测安排以及被审计单位为纠正所发现的缺陷而遵循的内部控制机制，审计上述程序是否事先准备充分，在灾后期间又是否得到遵守。为了衡量有效性，审计人员必须将活动的实际影响与其预期影响进行比较，考虑与灾难有关的援助目标是否以尽可能低的成本实现，由此来衡量负责管理和实施灾难援助的人员在实现既定目标方面的工作效率如何。除此之外，在进行绩效审计时，审计机关应考虑到提出建议的必要性，以便为未来灾难的发生做好准备。

四、对公共卫生事件治理审计的启示

1.关注相关风险，合理确定审计重点。

参与公共卫生事件风险防控是审计参与公共卫生事件治理的重要路径。审计通过参与公共卫生风险防控，促进公共卫生安全。在公共卫生事件治理审计中，审计人员应评估救援款物的储存风险，关注救灾物资的质量性，仓储管理的安全性；评估救灾款物配置风险，关注救灾款物采购的经济性，救灾款物分配的及时性、公平性；评估环境风险，关注医院建设项目的污水处理、医疗垃圾处理等问题；评估回应性风险，尤其是针对社会关注度高的捐赠款物，是否建立捐赠者与款物管理机构（如红十字会） 的沟通机制，受赠款物分发应该公开透明，并及时回应公众的质疑。审计人员应该以风险为导向，根据上述评估结果确定审计重点。

2.关注相关政策执行，推进复工复产复学。

目前我国疫情防控处于常态化控制阶段，复工复产复学是当前的主要任务之一，审计人员应关注税费减免、财政贴息、贷款优惠、企业复工复产、困难群众兜底保障、援企稳岗稳定就业政策落实情况。重点关注：财政、复工、防控和贴息贷款有关的政策。审计中要聚焦中共中央关于疫情防控相关决策部署的落实情况；聚焦相关税费减免政策、财政贴息政策、贷款优惠政策等精准到位情况。

3.拓宽审计人员知识面，提高审计效率。

灾后救援属于是灾难管理、应急管理的重要领域，审计人员需要学习灾难管理、应急管理知识，了解灾难治理参与者、利益相关者及其相关职责，熟悉灾后救援、灾后重建机制的运作。审计机关需要对审计人员进行相关培训，以协助他们使用新技术系统和数据源来评估灾难预测、灾难风险并监测国家灾难计划的执行进度。审计人员应熟悉《传染病防治法》《国家突发公共事件总体应急预案》《突发公共事件应急条例》等法规，掌握应急管理理论和我国公共危机事件应对机制相关知识，增强相关风险识别能力，提高审计效率。

4.关注财务、合规和绩效，探索跟踪审计与现代综合审计模式的融合。

灾后救援和重建涉及面广、周期长，审计机关应随着灾后救援和重建进度安排，开展分阶段跟踪审计，根据不同阶段的政策发布情况和资金、资源、资产的使用进展，分阶段调整审计实施方案，边救援、边重建、边审计、边整改，提升审计效率效果，鉴于审计资源有限，结合审计两统筹，可以将财务、合规、绩效审计融为一体，开展综合审计或者就某一专项政策开展专项审计调查。