土地整治公众参与机制中的社会资本及其作用

2020-11-26盛轩捷

商品与质量 2020年1期

关键词：整治资本公众

盛轩捷

永业行（湖北）土地房地产评估咨询有限公司湖北武汉 430070

1 社会资本在土地整治公众参与机制中的作用分析

1.1 社会资本是土地整治公众参与优化的充分必要条件

（1）社会资本是农民之间信任与合作的必要条件，社会资本在一个社区共同体里如“粘合剂”一样将社团成员聚集在一起，这种粘合剂的材料就是互惠与信任。农村社会资本是农民之间信任与合作的基础，体现在村民间长期形成的人际关系网络中[1]。

（2）社会资本是土地整治治理成本最小化的充分条件，社会资本的有效利用节约了土地整治的投入成本。在土地整治的过程中，社会资本以社会网络的形式不断地将更多的劳动力转化为人力资本，使整合后的人力资本得以最大化的发挥，从而提高了生产率；而人力资本的充分发挥使物质资本的投入配置得到优化，节约了物质资本投入量。另外，社会资本以农村基层组织为载体统合了农民的意志，不仅降低了与农民谈判的交易成本，也降低了土地资源管理部门的管理成本。因此，社会资本是土地整治治理成本最小化的充分条件。

1.2 社会资本作用于土地整治的实现途径

第一种途径通常是从个体利益出发的，在参与形式上表现为分散无序的个体参与。农民个体利益和个体行为上的差别，极易在土地整治公众参与制度规范和平台缺位的情况下，演变为农民之间的利益纠纷或冲突等治理性问题。该种途径某种程度上抑制了农民的参与，从整体上阻碍了土地整治的顺利开展，是一种低水平公众参与的体现。第二种途径则是通过农村组织所形成的内部制度规范去约束或引导组织成员的行为，以达到共同利益为目的的集体行动。农村组织通过组织机构和权责发动每一个组织成员的力量、通过机制构建激励组织成员的参与行为、通过技能培训提升组织成员的技能，即通过建好、管好、用好农村劳动力，使其转化为人力资本，提高生产力和物质资本的利用效率，从而推动土地整治的顺利开展[2]。

2 从健全体制机制法制入手推动土地整治公众参与

2.1 畅通公众参与渠道，搭建公众参与平台

国外发达国家（地区）在推进土地整治工作时大多建立有各种形式的公众参与组织，如德国的参加者联合会、荷兰的土地整治委员会、日本的合作组织或合作组织联合会等，作为土地整治工作的参与者、监督者和促进者，这些组织成为公众参与能够成功介入土地整治工作不同阶段的重要渠道和基础平台。反观国内，除了台湾地区农地重划协进会已成规模并且切实发挥效用之外，其他地区近年来采取的相关做法，从理顺土地整治管理体制角度出发，当前要加快建立土地整治民间组织，强化农民参与土地整治的组织保障，切实畅通公众参与渠道、搭建公众参与平台。途径之一是土地行政主管部门以行政力量主导并整合公众参与非常设机构，如热线电话、网站论坛等；途径之二是灵活结合村集体经济组织、村委会等成立土地整治公众团体，即公众参与“民间组织”，并将之培育成为公众参与的重要阵地。

2.2 强化公众参与激励，激发公众参与热情

针对农民参与意识不强、参与能力不足的现状，要加大土地整治宣传力度，使广大农民更好认知、理解、支持和最大程度参与这项工作；同时，要加大公众参与培训力度，除了专业技能培训，还要加强沟通协调能力和组织管理能力，不仅增强相关农民的责任感和使命感、培育公民主体意识和维护权利意识，而且提升他们参与土地整治管理决策的能力和素质。针对公众参与程度不深、参与范围不广的现状，要加快建立公众参与激励机制，不仅将农民参与情况作为土地管

理部门年终考核和奖惩的重要指标，而且要对参与的农民代表给予适当补贴、对做出较大贡献的农民给予适当奖励，还可以通过鼓励当地民众承包土地整治部分工程项目来提高公众关注度和参与度。在此基础上，要通过丰富公众参与方式，如发放问卷、座谈讨论、村民会议、张榜公示等，调动广大农民参与的积极性，实现从“被动参与”到“主动参与”的转变；要通过引导农民参与项目区位选址、土地权属调整，以及施工建设、竣工验收和后期管护等阶段，鼓励相关农民介入土地整治项目全过程，真正实现广泛性和实质性的参与。

2.3 完善公众参与法律建设，健全公众参与规范

国外土地整治公众参与开展较好，不仅在于民众参与意识强烈，而且相关法律提供了有力保障。如德国《联邦土地整理法》、《联邦空间规划法》等相关法律中都明确规定乡村土地整治规划要有公众参与，未经公众讨论、反馈则不能取得主管部门审批；日本《耕地整理法》历经多次修改，不断完善公众参与内容，明确规定耕地整理实施之前必须得到相关人员同意。针对目前国内土地整治公众参与缺乏法律依据的现状，要加快推进土地整治公众参与法制建设。当务之急是在当前抓紧修订的《中华人民共和国土地管理法》中增加“土地整治”专章，将公众参与作为重要条款列入，初步建立公众参与的法律地位。接下来，要在即将研究制定的《土地整治条例》中设立“公众参与”章节，以法律方式明确规定公众参与的渠道、方式、内容和程序，确立公众参与的听证制度、公示制度等，以及明确组织设置和激励措施等，确保公众参与的合理性和合法性，进一步夯实公众参与的法律基础[3]。