关于新形势下土地整治项目建设管理的几点建议

2020-11-26解华军

商品与质量 2020年39期

解华军

安徽省土地勘测规划院安徽合肥 230000

1 新形势下土地整治项目现状

近年来，各地通过提前谋划、创新制度、加大投入、加强监管等方式加强和推动了土地整治事业发展，取得了一定的成效，但部分地方和部门还没有高度重视，没有站在统筹城乡发展，改善农业生产的角度认识土地整治工作，重项目申报，轻项目管理，重补充耕地数量、经济效益，轻社会效益、生态效益，难以保证农村经济社会可持续发展，造成不同程度存在着投入标准不够高、后备资源匮乏、从业队伍能力不足、后期管理难等问题。

2 出现问题分析

2.1 高标准农田投入标准不高，资源整合面临困难

土地整治项目资金投入是落实项目建设的基础，项目建设需要投入大量资金。部分地方政府财政资金紧张，但是依然是项目投资的主体，往往会造成地方配套资金难落实，存在资金“断流”或“断供”的情况，投资标准的降低不可避免带来建设标准的降低，导致限制了区域内重点区、示范点的工程布局，在项目的规划设计过程中只能解“燃眉之急”，仅对区域内农民迫切需要建设的工程进行规划设计，完全“投其所好”搞建设，使项目区整体效果打了折扣，少数项目建设达不到最佳状态，质量不高。

2.2 补充耕地后备资源匮乏，补充耕地质量等级不高

随着多年来的开垦，一些地方补充耕地项目后备资源已逐渐匮乏，一些地区以填埋坑塘、复垦林地、开发湿地滩涂作为耕地后备资源，因为这些资源多数项目区位置一般都比较偏僻，基础条件差，造成项目区施工难度大，投入成本高，补充耕地质量等别较低，甚至对生态环境造成了破坏。如何严格执行“占优补优、占水田补水田”成为项目建设需要思考的问题。

2.3 项目实施管理需完善，统筹协调存在困难

涉及政府多个部门，要建立健全“政府主导、多方参与”“管理规范，效益显著”工程实施责任机制，做到市、县、乡“三级”联动，确保组织领导到位、实施监督有效、奖惩考核得力，提高实施责任主体的能动性。要切实加强土地整治项目统筹协调，规范项目建设，形成管理合力，共同推进。结合当地实际，细化完善建设品质，丰富工程内涵，提升技术指导和服务水平，充分结合地形、地貌和生态环境等因素，优化施工图设计，引领特色农业、绿色农田、生态田园建设的新模式。亟需制定满足各地实际需求的田块、土壤、灌溉、道路和生态单体工程标准图集和建设导则，规范项目实施、管理。

2.4 从业队伍能力不足，信用体系建设待健全

土地整治综合性强、涉及面广、任务重，基层土地整治机构和设计、施工、监理、测量等从业单位技术力量不足，管理水平不高，不能很好满足土地整治项目建设的需要。项目参建单位“信用榜”未建立，信用评价体系需进一步完善。部分设计、施工和监理等项目参建单位责任心不强、相互挂靠、质量意识淡薄、执业能力低下等现象，影响了土地整治市场健康发展。

2.5 科技创新有待加强，监管手段有待提升

运用智能化引领，广泛应用遥感、3S 等技术，提升项目监管废弃粗放形式，选择精准智慧化，确保技术支撑有力。利用无人机、卫星遥感等技术，不断提高监管水平。监测监管技术手段有待加强，监管监测缺少一套低成本、便携式、便利用的软硬件集成的先进技术装备，简单高效解决复杂的现场监测监管问题，信息化监管能力还需提升。同时，信息化机制仍有很多问题，技术层面还有待加强，高新设备也还紧缺。

2.6 后期管护难落实，项目效益难持久

设施的合理使用是项目生命周期的一部分。在一些地区，后期管护难落实，项目效益难持久，究其原因，一是重建设轻管护。项目效益的发挥好坏，与地方政府重视程度密切相关，只建不管或者签订管护协议，但流于形式，未能充分发挥管护作用；二是建后管护资金来源需进一步明确，现行的土地开发整理项目定额标准中未体现后期管护资金及标准，一定程度导致后期项目管理中没有足够的依据，缺少资金运用于后期工程管护，使得工程未能充分发挥效益；三是基层组织管护作用发挥，责任落实难。违背土地整治初衷，或多或少造成项目效益难以发挥。

3 几点建议

3.1 提高投入标准，推进建设资源整合

从制定相应支持政策入手，鼓励社会民间资本加入，新型农业经营主体共同参与，充分发挥政策的引导作用。一方面降成本，如让社会参与方以土地整治项目建设合同开展金融机构融资，降低资金压力和成本。另一方面稳收益，一是“利益输送”，如在项目前期阶段，迎合产业资本的需要，为他量身定做；二是出台优惠政策，减免部分税费；三是以土地整治资金为主建立风险保障基金，减少后顾之忧；四是明晰产权，土地整治所建工程的所有权、使用权、经营权、管护权应清晰，逐步构建资金整合运行监控机制。

3.2 调整实现占补平衡思路，加强对补充耕地质量管理

一是落实责任，严格考核。按照耕地保护优先、数量和质量并重的原则，变被动为主动，调整和完善耕地保护目标责任考核体系。同时，针对土地违法违规建立政府领导干部问责制，运用硬性指标，量化考评，严格落实耕地保护政府责任。二是完善体系，助力占补平衡。完善耕地占补平衡的考核体系，占补平衡的实质体现在耕地生产能力上，将各类土地整治项目所新增的耕地面积作为年度补充耕地完成量，完善土地整治项目新增耕地与补改结合有关信息，坚持数量、质量并举，依托项目监管系统从技术上确保“占水补水、占优补优”，完善考核方面，一部分可以通过提高的耕地产出率来折抵耕地。

3.3 强化统筹监管，加强项目实施反馈考核

建立健全统一的考核管理机制，严格目标任务考核，把规划实施与地方政府领导责任考核结合起来，在项目重点区域调整耕地保护责任目标考核分值，强化对各级政府考核任务完成情况考核。要结合实际，制定工作绩效考核办法，加强对项目实施、竣工验收和后期管护责任的考核。各级政府对照质量标准和技术规范，督促施工、监理单位严格按照规划设计组织施工，严管项目质量，重点要对项目建设的隐蔽工程进行核查。充分利用农村土地整治监测监管系统，对项目建设实行集中统一、全面全程监管，确保项目保质保量规范实施。

3.4 以实施土地整治项目为抓手，有效修复土地生态功能

细化建设标准和工程内容，充分结合地形、地貌和生态环境等因素，优化施工图设计，引领特色农业、绿色农田、生态农村建设的新模式。要加强技术指导和服务，制定满足各地实际需求的土地平整、土壤改良、灌溉与排水、田间道路和生态防护等工程的单体工程标准图集和建设导则。要建立农田水利、道路桥梁等较大单体工程第三方质量检验制度，确保工程安全。开展农村“田、水、路、林、村、房”土地整治和高标准农田项目建设，通过整治项目实施，改善项目区内农业生产条件，提高农田防护面积，改善土壤条件，治理水土流失面积，促进农业生物种群与农业生态环境的修复，维护农业生态系统良性发展，土地整治项目建设、美丽乡村建设同步实施、相互促进、共同发挥作用。

3.5 以科学规划用地布局为导向，确保建设项目合理有序

在科学规划的前提下，坚持因地制宜分类指导的原则，引导各项目区建立健全排灌体系，发展节水工程，提高耕作田块规模和田间道路建设标准，做到旱涝兼治，机耕、机收率达到100%。在节约集约用技术上，从有利于农民生产生活出发，严格农村集体建设用地规模，坚持把农村涉土项目建设与乡村振兴战略有力结合，盘活农村闲置建设用地，使区域内农村各类用地结构更加优化、布局更加合理。提高土地整治在土地开发供给中的定位，分类施策，从生态功能恢复出发，优化土地开发结构，鼓励加强全域生态空间建设维护和功能修复，筑牢健康农业基础。

3.6 强化建后管护机制，增强监管能力创新

重视信用体系建设，对土地整治从业单位和人员“双管齐下”，加强市场规范，坚持奖惩并举，严肃执行诚信缺失企业黑名单制度，采取降低信用等级、取消项目投标资格等，处理一些施工质量不达标或者出现重大责任事故的机构和从业人员。重视完善日常管护机制，从制度层面做好日常管护，杜绝只用不管，破坏工程设施等现象发生，后期管护机制需要加强责任认定，从长远效益发挥来看，应确定项目的受益人优先，负责建后管护，有利于项目效益长效发挥。依据“谁受益、谁管护”原则，对专业大户、农民合作社、家庭农场、涉农企业、农民用水合作组织以及村集体等进行引导和激励，促使他们参与到项目设施的管理维护。加大资金支持力度，运用多渠道筹措资金、集中集约使用资金的方式，以解决后期管理资金的来源问题，发挥整治综合效益。