政府购买服务改革的制度化以及规范化探讨

2020-11-26张守岚

大众投资指南 2020年21期

张守岚

（山西省畜牧兽医学校，山西太原 030024）

我国从二十世纪九十年代开始政府购买公共服务，根据某些特定的公共服务目标，建立契约关系，由其他主体承担公共服务。也就是政府与民间的契约，实现特定公共服务目标的机制。经过不断探索，购买公共服务方式逐渐多样化，购买内容不断丰富。政府购买公共服务对经济和社会的良性发展发挥重要的意义，是提高公共服务质量的重要方式。社会承担公共服务，增强社会自治功能，满足社会对公共服务的需要。我国政府购买公共服务取得显著的成效，也存在突出的问题。随着全面深化改革的推进，政府购买公共服务需要进一步制度化以及规范化。

一、政府购买服务的必要性

（一）提高公共服务的质量和效率

政府购买服务，实际上是在公共服务领域中引入市场机制，完善多元化供给机制，提高公共服务的质量和效率，满足人民群众的需求。由于天然的垄断地位，作为公共服务生产者的政府，没有竞争对手，没有竞争压力，不能充分利用有限的公共资源，容易导致资源浪费，出现贪污腐败、豆腐渣工程等问题[1]。政府相比各社会组织和公司，在一些公共服务领域专业技能较差，导致公共服务的低效与劣质。同时缺乏提升服务质量、改善管理的动机。政府购买服务，利用市场竞争性机制，在有限的资源条件下，增强公共服务的数量和质量供给，从而高效使用公共资源。

（二）促进公共服务均等化

我国地区发展不平衡，不同群体间、城乡间、地区间的公共服务差距较大，比如养老保障、公共医疗、基础教育等[2]。基本公共服务存在突出的非均等化问题，对社会公平、公正产生危害。通过多元化的渠道，促进公共服务均等化的实现，使人人都能享受到平等的公共服务。政府购买服务，调动社会一切积极因素，协调社会各方利益，通过竞争购买，优化资源配置，促进社会公平的实现。

（三）促进社会组织发展

强化政府公共服务职能、社会管理职能，是社会管理体制改革的重要方向。向社会组织转移一些政府做不好、做不了、不便做的社会工作，改变直接垄断、大包大揽的现象。政府与社会组织合作，为人民群众提供公共服务，形成良性的社会工作服务局。随着经济的发展，社会组织在服务性、公益性、社会性的职能中占有重要的位置，政府购买服务，为社会组织提供广阔的发展空间。

（四）促进公共财政体系建设

我国大力建设公共财政体制，公共财政体制与市场经济相适应，财政支出的前提是公共需要。财政职能定位的经济依据是市场失灵。政府购买服务，纠正市场失灵的领域，发挥市场配置资源的作用。公共服务交由市场来提供，促进公共财政体系的建设。

二、政府购买服务存在的问题

（一）专业监管与绩效管理不足

政府购买服务，服务的直接提供者为独立于政府部门的社会组织。缺乏有效的绩效管理，对公共服务的效果可能产生不良影响。考核指标、考核方式、考核主体，是绩效管理是否有效的主要因素。对社会组织的绩效管理，大部分是事前审查资格，通过服务对象的主观感受，考核服务质量。考核主体是具有绝对权威性的政府，社会公众、被服务对象的评价比较少。很难形成考核指标，多根据汇报程序、核算控制[3]。政府也没有有效的监督手段。规范政府购买服务行为，监管与评估是重要的手段。包括评估与监管购买服务资金、服务承接主体选择、服务效果与效率等。缺乏科学的绩效管理，监管机制不完善，后端评估力度不足。一些社会组织没有将资金用到实处，偏离了购买服务的初衷。

（二）社会组织合作能力有限

社会组织是承接公共服务的主体，政府向一些公益性事业单位、基金会、民办非企业单位、社会团体等购买服务。随着我国社会组织不断发展，但仍存在一些现实限制条件。缺乏规范的管理制度，缺乏专业人才和发展资金等。社会组织的力量薄弱，影响购买服务的效果，购买范围也有限。比如广州大同社工服务中心，政府购买服务项目提供95%的资金，维持其运行。但有时政府会拖欠经费，导致拖欠社工工资，无法保证公共服务的效率和质量。有的公益性事业单位缺乏创新能力，长期依赖政府财政资金，缺乏能力，发展落后，无法承担更多的社会责任，限制了其与政府的进一步合作。

（三）法律法规不完善

我国政府购买服务发展较晚，一直处于探索阶段，相关文件在2013年才出现。但政府购买服务，仍是民间自我摸索。目前，针对政府购买服务，没有专门的法律法规进行指导和约束，缺乏一定的强制力和规范性。过去地方政府探索购买服务，依据《预算法》《政府采购法》，但只是对于机关后勤行政服务。北京、上海、深圳等发达城市，只有一些建议性的文件，缺乏强制约束力。随着我国社会的发展，经济水平的提升，人们对公共服务的需求不断增多，质量要求也越来越高，但急缺相关法律性规范文件，引导政府购买服务的合理发展，无法有效约束政府和社会组织的行为。

（四）购买范围狭窄

社会组织发展的不平衡，体现了政府购买公共服务的区域推广失衡。城乡之间的失衡、东西部地区之间的失衡是其进一步表现。东部沿海城市发达，社会组织也具有新潮流、新思想，发展比较迅速。早在二十世纪九十年代，广州、深圳、上海等社会组织迅速发展。当地政府的购买服务不仅包括医疗、养老等项目，并且向便民服务、公益服务、基本公共服务、社会建设决策咨询、治理服务等拓展。中西部地区发展比较落后，思想保守，社会组织的发展远远不如东部发达地区。很难广泛推行政府购买公共服务。并且一些购买公共服务的地区只是局限于教育、医疗、扶贫等。这种不均衡也表现在城乡差异方面，乡村对公共服务需求十分强烈，但乡村地区的社会组织很少。很多乡村地区只能依赖于政府提供公共服务，尤其是偏远农村。而城市社区的公共服务更加完善，包括职业培训、家庭医疗、居家养老等等。

三、推动政府购买服务制度化及规范化的策略

（一）加强绩效管理

政府购买服务过程中，可以借鉴先进的经验，加强绩效管理。比如西方国家购买服务中，不仅与社会组织建立平等合作的关系，并且重视监督社会组织，从国家层面，制定相关的法律法规，解决购买服务的问题。西方政府的监督重点是活动和制度是否违反法律法规，组织内部管理结构和制度、受益对象的范围、活动公益性等，是否符合法律规定。监督措施包括经济计划、年度预算、年度工作报告等，采取财务审计和机构评估。以事前监督和事后监督为主。美国以法律的形式，规定政府购买服务绩效考核管理，定期评估服务的质量。注重绩效评估，对公众获得优质高效的服务有重要的价值，促使社会组织重视服务质量。强调公开竞争。社会组织与私营企业公平竞争[4]。不考虑承接者是私人还是公共部门，而是考虑效率和质量。但非营利组织对于弱势群体扶助等领域，有先天的优势，可以迅速回应政府购买行为。公平竞争有利于社会组织的快速成长，充分发挥各类社会组织的优势，最大化利用政府财政资金。

（二）增强社会组织实力，增强外部推力

是否能够参与政府购买服务，与社会组织的能力直接相关。社会组织要提升自身的合作能力，提高实力及竞争力。完善自我发展机制，比如日常管理制度、决策制度、诚信制度、人才制度、信息公开制度、财务制度等。在获得政府资金支持的同时，加强行业自律，以及内部管理，通过良好的信用记录、专业的技术和人员、完善的治理结构，获得认可。强化公开公平的理念，兼顾效率和公平，增强外部力量对制度化的推力。协同东中西部发展，统筹城乡发展。申请投标中，要接受全社会的监督，倒逼政府进行规范化制度建设。政府购买服务项目的承接者是社会组织，承接项目的质量、数量，与社会组织的发展程度直接相关。政府要大力支持社会组织的发展，主要途径之一是税收政策、财政政策的支持。要坚决贯彻执行对社会组织的税收优惠政策，使其依法享受优惠政策。有相关政策、专项资金支持，社会组织才能快速成长，在各层次快速推进购买服务工作。同时社会组织需要自身加强管理，提升专业能力。注重学习和借鉴先进的管理，完善自我发展机制，比如日常管理制度、决策制度、人才制度、决策制度、诚信制度等等，增强实力，积极向上，成为一个合格的服务提供者，提升服务质量，提高与政府合作的能力。

（三）完善法律法规

政府购买服务具有很强的操作性与实践性，需要有专门的法律法规进行规范。推动政府购买服务的制度化及规范化，需要坚持实事求是，以人为本，以社会主义市场经济理论为指导。政府购买服务的制度涉及广泛，尤其是财政相关制度、法律法规等。政府正确引导，市场决定资源配置，贯彻落实依法治国的思想。改革创新社会领域体制机制，加快政府职能转变，推进政社分开、政事分开，使人民享受更加优质高效的服务[5]。政府购买服务，要遵循适应本国国情、以人为本、效率公平并重、循序渐进推进的原则。我国仍处于社会主义初级阶段，考虑具体国情，满足不同群体、不同层次的公共服务需求。

（四）扩大购买范围

政府购买服务的覆盖人数、服务项目可以尽量广泛。在此方面可以借鉴西方先进的政策方法，比如美国详细列出19项政府固有职能，以政府固有职能进行辨别，指导采购政策，禁止政府固有职能向民间办理委托。类似于负面清单，也反映了不在这个清单内的事项，都可以作为购买范围，政府可购买公共服务事项广泛。法国政府对一些非营利组织进行资助，使其发挥作用，照顾和服务弱势人群，包括居家养老照顾服务占70%，儿童权益保护服务占85%，残疾人服务占90%。政府与社会组织构建平等合作的关系，互补互利。政府购买公共服务的范围涉及生活的许多方面。我国可以明确政府购买服务的范围，建立完善的清单制度和法律法规。广泛意义上的社会组织，可以参与承接政府购买服务项目。在扩大范围的同时，需强调公开公平竞争。西方国家的社会组织、私营企业公平竞争参与承接项目。比如英国政府并不考虑是私人部门，或者公共部门，承接公共服务依据效率和质量。