黄河流域的综合治理与可持续发展

张 滨

（山东恒泰工程集团有限公司，山东 滨州 256600）

“智慧黄河”是运用云计算、物联网等新一代信息技术实现资源共享和智能管理，使黄河治理开发、保护与管理的方案制定、综合决策、应急指挥等业务工作更加精细、动态、智能的集成工程。“智慧黄河”建设充分利用现代信息科学技术，为完善黄河流域要素市场化配置架构了一个新的技术平台，是新时代国家有关黄河流域生态保护和高质量发展的重大战略举措。“智慧黄河”在黄河流域山东段的建设中是一个重要的战略抓手，需要全面统筹，持续加大投入力度。其重大价值和意义主要体现在以下方面。

1 黄河流域管理体制机制现状

流域管理体制是指流域管理机构的设置、管理权限的分配、职责范围的划分以及机构运行和协调。黄河是中华民族的母亲河，特殊的河情决定了其独特的流域管理体制。1949年治黄以来，黄河水利委员会（以下简称黄委）是全国七大流域管理机构中唯一担负全河水资源统一管理、水量统一调度，并直接管理下游河道和防洪工程的流域管理机构。1988年《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）颁布实施后，流域管理与区域管理相结合的体制初步建立，黄委作为流域管理机构具备了水行政管理职能。同时，国家先后设立了中游水土保持委员会（1964年）、上中游水量调度委员会（1968年）、黄河防汛抗旱总指挥部（2007年）等协调管理机构。2002年《水法》修订后，按照“统一管理与分级、分部门管理相结合”的管理体制原则，基本建立了流域管理与区域管理相结合的管理体制。目前，黄河流域管理体制、机制、政策法规逐步完善，全面推行河湖长制，国务院颁布了《黄河水量调度条例》，水利部颁布《黄河河口管理办法》等。此外，流域水行政管理职能逐步强化，实现了8省（自治区）联合防汛和干支流主要水库防洪调度，同时扩展了流域抗旱职能；全面实施取水许可制度，实行干流及主要支流水量统一调度，初步建立了重大水污染事件应急处置机制；初步形成了统一规划、管理机构和地方政府各负其责的管理机制；强化了河道管理范围内建设项目的管理；依法查处水事违法案件，积极预防和调处省际水事纠纷，有力维护了黄河水事秩序；黄河信息化工程架构初步形成，黄河治理开发保护与管理的科技支撑能力进一步增强。随着黄河流域生态保护和高质量发展国家战略的实施，仍需要进一步创新流域体制机制，确保黄河流域生态保护和高质量发展行稳致远、笃定前行。

2 黄河流域的综合治理与可持续发展

2.1 因地制宜重点推进产业发展，防止热衷于铺新摊子

黄河所经地区，多种工业设备制造、特大型与重型设备制造、电气工程设备制造、信息元器件与信息设备制造、国防军工制造以及新型材料研制等，均有相当优势。 “十四五”发展期间，全国的制造业需占有世界重要位置与引领，建议将“中国制造2025”抓紧落实，因地制宜地合理落地。在本区域若干大城市地区（圈）与工业基地，逐步建立区域性创新体系。但值得考虑的是，全国新区新城总体上已经“饱和”，是指没有足够的经济要素特别是创新要素进入新区新城。要防止热衷于铺新摊子，特别是在战略性新兴产业、先进制造业领域，要考虑到黄河流域各地的基础，在中央政府主管部门的指导下找准方向，确定位置，并有重点、有步骤地推进。

2.2 提升滩区安全建设标准，移民和迁并相结合

一是提升滩区安全建设的设计标准，加大安全建设力度。合理规划并提升滩区村台、抢险道路及避洪迁安工程的建设标准，投入匹配滩区安全建设的相应规模投资，解决滩区居民防洪安全和安居问题，提高现有村台防洪能力，满足黄河20年一遇防洪标准，改善滩区居民生活环境。二是移民搬迁和集中迁并相结合，改变滩区人口分布散乱的局面。对列入移民搬迁的农村居民点，合理规划搬迁；在有条件的地区集中建设高标准避洪村台，实现滩内移民迁并。同时，合理利用迁并滩区农户原有的生产生活用地，还林还草还湿，提升其护滩、护堤和保护生态的功能。

2.3 “智慧黄河”开辟了黄河流域高质量发展新空间

“智慧黄河”建设，可构建动态黄河图景，瞄准实现黄河水沙情势可感知、资源配置可模拟、工程运行可掌控、调度智慧可协同，动态数据化监测预警黄河流域生态环境变化、河道演变态势，并对相关情况设计科学应对方案。它使黄河流域生态保护和高质量发展方面相关信息能够动态呈现，同时也为开辟新的高质量发展空间在技术上提供了可能。一方面，“智慧黄河”建设需要持续的技术创新，数字仿真模拟技术、物联网技术等新的技术会持续进步，黄河流域科技产业会相继蓬发，并将衍生出以此类科技产业为基础的新业态；另一方面， “智慧黄河”平台的搭建能够全面、动态反映黄河流域各类生态要素、经济要素的分布和演变情况，从而为盘活资源推动黄河流域高质量发展开辟新的空间。

2.4 推动黄河流域主体功能区的分类治理

流域是我国主体功能区战略落实的重要载体之一。在黄河流域高质量发展过程中，落实主体功能区战略是关键一环。对于三江源、祁连山等承担着水源涵养生态功能的地区，要以保护生态、创造更多生态产品为核心功能，形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局；对于河套灌区、汾渭平原等粮食主产区，要积极发展现代农业，提供高质量农产品供给，保证粮食安全；对于包括郑州、济南、西安等在内的各城市化地区，要加强集聚程度，优化生产力布局，通过探索建立产业、人口和生态环境等清晰标准，提高区域的空间经济和人口承载力；对于贫困地区，要加强基础设施建设，着力激发贫困群众的内生动力，实现从“看河吃饭”到“借河致富”的转变，让黄河真正成为脱贫致富的“幸福河”。从生态治理的角度来说，黄河流域地理空间跨度大，针对黄河流域上游、中游、下游的生态环境差异，既要做到宜农则农、宜林则林、宜牧则牧、宜游则游、宜工则工，又要推进山水林田湖草生态空间一体化保护，形成上游“中华水塔”稳固、中下游生态宜居的生态安全格局。

2.5 划定管理界线并明确管理责任

以黄河下游为重点，结合确权划界工作，划定滩区管理边界，明晰各方管理范围与职责。当前，黄河下游滩区存在两个问题，一是大部分滩地被划为基本农田，二是生产堤已成规模。立足于滩区“防洪安全、环境改善、产业发展”，开展滩区防护堤研究与建设，一是可发挥地方积极性，建设滩区防洪堤，给滩区发展留出合理的安全空间，增强高品质产业集聚的吸引力；二是滩区的发展也可为黄河水资源的有效利用提供新机遇。建议可将防护堤外100m作为边界，防护堤外100m内的区域，流域机构依据《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国河道管理条例》进行直接管理，防护堤100m之外的区域，由地方政府承担管理主体责任，流域机构承担监管责任。

2.6 搞好耕地资源保护，发展高品质绿色生态农业

黄河沿线地区需做好保护耕地资源的工作。以往20多年优质耕地消失量很大，也很可惜。在黄河流域范围内，生态建设与保护、水资源的合理利用方面需有一盘棋的理念。黄河所经区域是中国传统农区，现阶段具有庞大的种植业与农区畜牧业，农业商品化生产规模日渐扩大。在国家粮食安全、优质农畜产品供应与出口生产方面具有重要的保障作用。今后转型发展要加强集约型的高品质的农畜产品生产，潜力很大。

3 结语

黄河流域生态保护和高质量发展国家战略对黄河流域管理体制机制提出了更高的要求，需要围绕共同抓好大保护、系统推进大治理，保障黄河长治久安、促进全流域高质量发展的国家决策，创新黄河流域管理体制机制，确保实现“让黄河成为造福人民的幸福河”的国家目标。为解决黄河流域管理现行体制机制现状存在的问题，需要尽快论证流域议事协调机构设立的必要性和可行性；推进黄河流域确权划界工作，以划界为重点，划定管理边界，明确管理权责；建立流域省级河湖长联席会议制度；加快《黄河法》的立法工作，明确流域机构定位；进一步完善流域保护治理的协调机制。