农村低保政策执行问题及对策探讨——以河南X县为例

文/张 瑶

一、前言

农村低保政策是对社会稳定发展具有重要作用的惠民政策，农村贫困问题是我国当前经济发展过程中面临的严重社会问题，通过建立农村低保政策，可以帮助农村地区贫困人口，为他们提供基本的生活保障，缩小农村地区贫富差距。

农村低保政策有利于增进农村居民福利，有利于避免农村两极分化严重，促进社会经济的稳定发展。由于我国地域辽阔，各地差异性较大，各省情况复杂，有些地方政府在农村低保政策执行过程中出现的问题，有的存在共性，有的具有差异性。对此问题进行研究，有助于解决农村低保惠民政策执行过程中存在的各种问题。

二、农村低保政策执行现状

（一）低保对象的认定

X县农村低保对象的认定程序是个人申请、信息核对、民主评议、乡镇审核、县级审核。具有X县常住农村户口,共同生活的家庭成员人均收入低于最低生活保障标准,且家庭财产状况符合政府规定条件的农村居民有资格申请农村低保。申请对象需填写低保申请表，上交给当地的乡镇民政部门，民政部门进行初步筛选，符合条件的申请人需再按照规定提交家庭收入和财产状况、情况说明等相关材料；由村干部和民政部门工作人员共同对申请对象的家庭实际情况进行实地调查；村里组织民主评议小组评议；乡镇民政部门集体讨论后对申请对象提出审核意见，将拟保对象名单进行公示；乡镇政府最终将审核意见和相关材料上交给县民政局，县民政局经审核后做出低保批准。

（二）低保资金的管理与发放

X县低保资金来源是由中央、省和地方政府组成，主要来源于县级政府，低保资金实行转账管理、专款专用，禁止把低保资金用于其它财政支出。河南省低保资金是由河南农村信用社代发，民政部门在确定申请对象与低保补助金额后，交由财政部门审核确定，使用国库集中制，通过河南农村信用社直接将低保金打到申请对象的农村信用社活期存折上。

（三）低保政策的制度管理

为了积极响应国家号召，X县结合地区具体情况，为完善发展政策制定了一系列制度，加强管理。

一是建立动态管理制度。民政部门对低保对象定期审核，县级民政部门根据低保对象家庭实际情况的变化增发、减发低保金，将不再符合低保条件的对象及时退出保障范围,形成最低生活保障补助水平有升有降、低保对象有进有出的机制。

二是建立监督管理制度。县级和乡镇政府组织巡视人员对政策的执行情况进行定期检查，监督低保政策有没有真正落实，贫困居民是否得到救助；加强对低保资金的监督，监督低保资金管理和使用是否符合法律法规。

三是档案管理制度。建立个人档案，低保申请对象的申请表、家庭财产状况、个人证件等相关资料按一户一档顶装成册，存放完整。

三、农村低保政策执行过程中存在的问题

（一）低保对象认定不合理

低保对象准确认定是农村低保政策顺利有效执行的前提，贫困居民得到应有的救助，农村低保才能发挥兜底作用。X县在低保对象认定过程中，存在不公平、不合理的现象。

首先，低保对象分类不科学。X县农村低保对象分类重复，不便于低保对象的后续管理，降低低保政策执行的效率。

其次，低保申请对象审查困难。当地的农村劳动者大多数长年在外地务工，留守在当地的劳动者多以打零工挣钱，乡镇政府很难掌握其真实情况，家庭收入难以计算，审核申请对象家庭情况工作困难。

第三，低保对象认定不公平。部分基层工作人员利用自己的职权为亲朋好友占据名额，有些不符合申请对象的村民，刻意隐瞒自己的真实情况，申请时造假，占有低保名额。

（二）低保标准制定偏低

X县的农村低保资金主要来源于县级政府，2005年低保标准为60元/月，到2019年最低生活保障标准增长至267.5元/月。虽然农村低保标准一直在逐年增加，但是一直落后于经济发展速度，对于村民基本生活改善的作用有限，没有有效解决低保家庭的实际生活困难问题。

低保标准是按照当地的消费水平和经济发展水平制定的，而我国经济发展迅速，物价水平增长过快，家庭支出普遍较大，有些低保家庭中有得疾病的成员，疾病治疗花费偏高。城乡低保标准差距大，随着我国市场经济的发展，城乡物价差距不断在缩小，而X县农村低保标准与城市低保标准相差较大，农村低保标准偏低。

（三）低保动态管理效率低

X县在农村低保动态管理上实行“应尽则尽，应退则退”的原则，政府在政策执行中，难以实现真正的动态管理。

乡镇政府并没有按照规定定期进行复查审核，低保家庭的经济收入和家庭财产核算困难，在执行过程中动态管理的难度很大。

县民政局对农村低保档案信息管理落后、更新不及时，没有在政府网站上进行公示，广大村民无法了解到信息和低保政策。

县政府对乡镇政府农村低保工作的监督和后续管理工作滞后，政府没有对低保家庭实行实时监督，低保家庭实际发生变化，政府部门不能立即得知，也无法更新低保对象的信息。

（四）低保政策执行效率低

农村低保政策的执行需要县级政府与乡镇政府、基层农村干部的通力合作，在执行过程中部门之间、上下级之间和村干部与村民之间存在问题，导致低保执行效率低。

X县在执行农村低保政策时缺乏有效沟通，基层村干部只接受上级乡镇政府的指令机械地将信息传达给村民，信息传递不够及时，工作上存在拖延的现象。基层村干部是农村低保政策执行的重要主体，但是村干部的文化素质普遍不高而且人数较少，还要负责日常村务的管理工作，其时间、精力、能力有限；受乡土文化和非正式组织关系的影响，在政策执行的过程中存在不严格按照规定执行的现象。X县农村低保整个申请过程程序较多，准备材料多，申请过程过于复杂，基层村干部工作量加大，影响到政策的顺利执行，从而降低低保政策执行效率。

四、农村低保政策执行问题存在的原因

（一）低保对象文化道德修养低

农村低保政策的救助对象是农村贫困人口，旨在为他们提供基本生活保障，由于农村教育比较落后，农村村民对教育不够重视，大多数低保对象学历不高、文化素质低。宣传农村低保政策后，有些村民并不能够真正理解政策的目标人群与真正目的，同时也很容易曲解政策。低保对象对低保的依赖催生了其好吃懒做，靠着有限的低保金生活，达不到农村低保政策最初的救助目的，无法实现脱贫致富的目标。

另一方面，享受低保的对象在某些方面会受到优先照顾，有些村民会采取不道德的手段获取低保资格，导致一些真正贫困的人口无法享受低保，得到应有的帮助，给农村低保的执行带来了一定的障碍。

（二）执行主体组织不健全，执行过程不规范

农村低保政策的执行机构主要是各级民政部门，X县政府设有的县城乡救助体系办公室来负责城乡最低生活保障的工作，办公室还负责医疗救助、农村五保供养、临时救助等社会救助资金的分配和监管等工作，没有设置专门的低保科室，民政部门工作量大。农村低保政策的执行主体主要是农村基层村干部，大多数村干部文化水平不高，管理日常事务再加上处理农村低保工作，不可能处处管理、监督到位；一些村干部利用职务之便为自己谋取私利，侵占低保名额，甚至在村民不知情的情况下，骗取低保资金占为己有。

农村低保政策的具体执行依靠的是基层村干部，村委会是民间自治组织，不属于政府正规机构，低保对象的申请、实地调查与确定都是村干部负责，还要处理村里日常事务的管理工作，一人身兼数职，工作复杂，对于政策宣传、执行、管理不到位。低保对象的确定需要村民小组评议，这一环节大多不会实行，经常是由几个村委会成员商量决定，确定的名单也不公示，无法保证低保对象确定的公平公正。

（三）相关法律法规不健全

X县在农村低保政策颁布十一年来，关于农村低保政策的立法并不多，该县没有颁布相关的具体规定，法律依据都是“条例”、“办法”、“细则”等，这些规定强制性较弱，法律效力较低，完善的法律体系尚未形成。

同时，农村低保政策本身不够明确合理，政府在制定制度前，调查研究、论证不够深入全面，相关人员和资源不足，制度的制定存在模糊性，没有考虑到一些不确定因素。X县政府没有建立完善的监督机制，政府不对村民群众进行政策信息、执行公示，村民就无法监督政府的执行过程与效果，在执行过程中易出现操作不透明、不规范、不公正的现象，降低政府的形象与信誉，无法达到农村低保政策的惠民效果。

五、解决农村低保政策执行问题的对策思考

（一）科学地确定农村低保对象和标准

科学确定农村低保对象，制定科学合理的农村低保标准，是农村低保政策有效执行的前提。

低保对象的认定需要注意以下几个方面：制定规范的低保对象认定制度，对低保对象有一个科学合理的分类，加强对低保对象的动态管理。

在制定低保标准时需注意以下几点：要根据本地的经济发展情况、物价水平和农村居民购买力，制定出农村居民维持基本生活所需低最低消费标准；建立农村低保标准的正常增长机制，实现低保补助金的合理增长，随着经济发展和物价上涨，补助金要能维持农村居民的基本生活；依据当地政府的财政情况，农村低保政策标准应制定在政府财政的可承受范围之内。

（二）加强基层执行队伍和人员素质建设

基层工作人员是农村低保政策执行的主体，建立专门的低保组织队伍，提高基层村干部的业务能力和综合素质，是顺利和有效执行农村低保政策的前提和保障。组建乡镇级的低保办事处，组织专业的低保工作队伍，增加政府编制，对外招聘高素质人员，提高低保工作人员的文化素养和业务水平。提高基层村干部的业务能力，专门组织基层人员对政策的学习研究，保证他们对政策具有全面透彻的理解，同时还要加强思想政治教育，培养基层工作人员为人民服务的意识和社会责任感。县级政府应该把农村低保工作经费纳入财政预算，保证政策在执行中有足够的资金保障，增加工作人员的工资，为其提供专门的晋升渠道，改善基层工作人员的工作环境。

（三）建立科学的管理机制

农村低保政策和制度需要进一步完善，建立科学的管理机制，不断提高政府管理和服务水平。加强对低保政策工作的宣传，通过培训学习让工作人员深入了解农村低保政策的目的与意义，提高其对政策的认识；基层工作人员要做好政策宣传工作，通过广播、公示、实地宣传等方式，使村民对低保政策有深入的了解。

评选标准要科学合理，过程要公正公开，建立科学规范的评议程序，发挥村民评议小组的作用，建立评选与审核机制。严格按照规定审核低保对象，审核人员实地调查申请对象的家庭收入，做到实事求是，不包庇他人，不收取贿赂，及时发现虚报、瞒报、作假行为。

完善县、乡镇民政部门低保档案的建立与保存制度，定期审核低保户，并及时更新档案，发现不再符合低保政策条件的低保户督促其退出，符合条件的申请人员要及时纳入低保保障范围，完善动态管理机制。

（四）完善农村低保政策法律法规

建立完善的法律法规，才能保证有法可依，依法执政，推进政策顺利执行，所以农村低保政策的执行要有系统的法律法规做支撑。需要结合实际情况与发展水平，制定出适合的法规或条例，根据经济发展水平制定出合理的低保标准。

制定出一套科学合理的低保政策执行程序，贯穿低保对象认定、对象审核、低保户管理等环节，都要给出明确的工作开展流程和规定，让工作人员按照程序执行政策，广大村民按照程序办事。建立健全社会监督机制，防止政府执行人员以权谋私、申请对象隐瞒实际情况等现象的出现。