司法改革背景下刑事申诉法律监督机制的完善

孙昱东

刑事申诉检察是预防和纠正刑事司法活动错误的“最后一道关口”。检察机关内设机构改革前，刑事申诉检察部门往往与控告检察部门属于一部，通过受理人民群众诉求并开展刑事申诉复查工作，从对内制约和对外监督两个方面体现其独特的司法属性，[1]刑事申诉检察部门对内承担的制约职责，包括受理不服人民检察院不批准逮捕、不起诉、撤销案件及其他处理决定的申诉，监督检察机关内设办案机构等部门的司法活动；对外部机关的监督体现在受理不服人民法院已经发生法律效力的刑事判决、裁定的申诉。其重要性不言而喻。但一段时间以来，在刑事申诉检察机制实际运行过程中，各级检察机关往往侧重于司法平衡或维稳工作的考虑，刑事申诉检察法律监督机制未能充分发挥效力，无法有效实现构建该项制度的“初心”。

有鉴于此，本文将从刑事申诉检察工作中监督乏力的现实瓶颈出发，结合司法改革后检察机关进一步聚焦法律监督主责主业的诉求，对打破刑事申诉法律监督困境、实现其法律监督属性的有效路径进行讨论，并提出相关对策建议。

一、刑事申诉检察的职能定位

刑事申诉检察部门集对外部监督以及内部制约职能于一身。检察机关作为宪法、组织法及诉讼法规定的专门法律监督机关，对侦查机关、审判机关以及检察机关自身的司法活动依法进行监督。美国马歇尔大法官曾这样说：“公民自由权的真正本质在于：每个人在其受到侵害时，都有权要求法律给予保护。政府的一个首要职责就是提供这种保护。”[2]参见北京大学法学院司法研究中心编：《宪法的精神：美国联邦最高法院200年经典判例选读》，中国方正出版社2003年版，第17 页。“有权利则必有救济”，基于这一权利制约体系的构建原则，刑事申诉检察制度正是我国检察权实现监督和自我监督的重要途径。

根据《人民检察院复查刑事申诉案件规定》第6 条[3]《人民检察院复查刑事申诉案件规定》第6 条规定：“人民检察院刑事申诉检察部门管辖下列刑事申诉：（一）不服人民检察院因犯罪嫌疑人没有犯罪事实，或者符合《中华人民共和国刑事诉讼法》第十五条规定情形而作出的不批准逮捕决定的申诉；（二）不服人民检察院不起诉决定的申诉；（三）不服人民检察院撤销案件决定的申诉；（四）不服人民检察院其他诉讼终结的刑事处理决定的申诉；（五）不服人民法院已经发生法律效力的刑事判决、裁定的申诉，本规定另有规定的除外。”的规定，刑事申诉检察部门的监督职能体现在两个方面：一是通过办理不服法院生效刑事判决、裁定的申诉案件，通过抗诉以及再审检察建议两种方式监督审判机关纠正冤错案件，从而实现对外监督职能；二是通过办理不服检察机关终结性刑事处理决定的申诉案件，通过变更或撤销原处理决定等方式加强对内部司法行为的制约。刑事申诉检察部门作为审判机关的外部监督者，对法院判决、裁定进行监督时采用的是全案审查的方式，因此不可避免地也会对检察机关的批捕、起诉等前道环节进行合法性审查，由此也同时起到了内部制约的作用。检察机关在上述批捕、起诉环节中，对于相关的程序事项和实体事项均有相当的裁量权，由于这些裁量权的存在，使检察机关在履行外部法律监督职能时必须兼顾内部制约机制。

检察机关的外部监督和内部制约之间，既有区别，也有千丝万缕的联系。这一职能定位导致刑事申诉相较于公诉、侦查监督等而言，具有鲜明的个性化特征，比如刑事申诉监督系由当事人申请而发起；刑事申诉监督针对的是已经生效的判决、裁定；刑事申诉监督系事后监督、静态监督和被动监督等。其最大的特征在于：刑事申诉法律监督系对终结性诉讼活动的监督，一旦刑事申诉监督终结，在司法体系内判决、裁定的结论一般便不再具有变更的可能，刑事申诉法律监督具有终局性效力，刑事申诉检察部门也是最为纯粹且最应具权威性的法律监督部门。

二、刑事申诉检察法律监督的新、老困境

长期以来，通过刑事申诉检察提出再审检察建议或者提出抗诉的数量少之又少，获得法院改判支持的数量更是“凤毛麟角”。近年来，各地检察机关依法纠正了“呼格案”“佘祥林案”等重大冤错案件，但上述案件大多系“真凶再现”或“亡者归来”型案件，都受到舆论的密切关注以及我国日益重视冤错案件纠错背景的影响，现有的刑事申诉检察纠错体系在其中并未完全发挥应有的作用。这一状况的形成，既有刑事申诉检察制度固有的内源因素，也有司法改革对刑事申诉检察业务关注度不足所带来的外部因素，新、老问题交叠在一起，导致刑事申诉检察业务陷入困境。

（一）刑事申诉检察制度相关机制体制问题

当前法治环境下，我国司法机关对于生效判决、裁定进行再审监督仍持“谨慎”态度。司法机关包括检察机关在对确有错误可能的申诉案件进行复查时，仍难以完全摆脱对维护司法权威和维护社会稳定等案外因素的考量。从制度设计来看，我国刑事申诉检察制度相关的机制体制方面还存在如下问题：

1.刑事申诉办案制度流程设计未尽合理

我国刑事申诉检察部门办案的依据主要是《人民检察院复查刑事申诉案件规定》，根据《人民检察院复查刑事申诉案件规定》，刑事申诉检察部门受理不服检察机关处理决定的申诉后，经复查认为应当变更原处理决定的，应当报请检察长或检委会决定。刑事申诉检察部门受理的不服检察机关处理决定均为终结性处理决定，即使在司法改革落地，大量检察权下放的背景下，作出终结性处理决定的权力，绝大多数仍然需要经过三级审批程序后由检察长或检委会作出。因此，在没有新证据、新事实出现的情况下，由原决定主体作出的处理决定，很难寄希望于其自我否定。

2.刑事申诉案件调查权规定缺乏操作性

刑事申诉案件大多系陈年旧案，其中大部分案件以书面审查为主。此类案件经历较长旧时间，相关人证、物证容易灭失，如不能赋予办案人员一定的调查取证权力，则很难发现新证据、新事实，并提出改变原决定的监督意见。《人民检察院复查刑事申诉案件规定》虽然肯定了检察机关的刑事申诉调查权，但未明确检察机关开展调查取证的具体方式，也未规定调查取证的程序和期限。同时，《人民检察院复查刑事申诉案件规定》作为检察机关单独作出的司法解释性文件，对检察机关之外的调查对象约束力不强，不易得到法院、公安机关或其他被调查单位的配合。

3.刑事申诉检察监督手段有限，监督刚性不足

现行法律法规均未明确被监督单位未采纳再审检察建议和拒不纠正违法的法律后果，在没有法律法规强制力支撑的情况下，监督效果差强人意，纠正违法通知书以及再审检察建议刚性不足等问题仍然较为突出。

（二）司法改革对刑事申诉检察业务关注不足

自2015年启动新一轮司法改革以来，至今已有五年时间，改革预设的过渡期已经结束。五年以来，在检察人员分类管理、落实司法责任、内设机构改革等方面做出了巨大的变革，进一步优化了资源、人员配置，压实了司法责任，有力地推动了国家的司法现代化进程。但是司法改革对刑事申诉检察关注不足，比如对刑事申诉检察权力未做实质性调整。改革初期，部分地方对刑事申诉检察的业务属性未予充分认可，刑事申诉员额配置不足，刑事申诉检察部门被拆并，传统刑事申诉检察职能被分割等，导致刑事申诉检察工作面临新的困难。

1.刑事申诉检察关键性权力未能下放

司法改革后，各地、各级检察机关均采取权力清单的模式，将部分检察权下放至检察官个人行使，检察官地位及行权的独立性均有所提高。但综观各地权力清单，对提起抗诉、支持抗诉以及制发再审检察建议等法律监督的关键性权力少有涉及，绝大多数案件的审批仍然需要通过原有的三级审批途径才能实现，未见将相关权力下放检察官个人行使的情形。

2.将复查的刑事申诉案件划归原案承办部门办理有悖检察监督本质

检察机关内设机构改革后，刑事申诉检察职能被拆分。按照最高人民检察院相关部门要求，对确实存在错误可能，需要复查的刑事申诉案件划归原案承办部门办理。按照这一要求，原案承办部门完全可能基于维护原案办案人员或部门利益而忽视对刑事申诉案件的办理，打破了监督者与被监督者间的界限，“既当运动员又当裁判员”的情形再度有了制度依据。此外，由于刑事申诉案件类型涉及面较广，对于实体法和程序法都有较高要求，专业性较强，原案承办人未经专业教育培训，难以快速、正确承担起刑事申诉办案要求。

3.刑事申诉检察官的选拔培养机制存在短板

按照监督与被监督的设计结构，刑事申诉检察官作为“监督者的监督者”，相较其他办案部门的检察官，理应具有更高的业务水平。由于刑事申诉案件涉及检、法各机关以及诸多内设部门，刑事申诉检察官还应具有较高的案件协调能力。同时，按照刑事申诉“两见面”[4]“两见面”机制是指刑事申诉案件立案前必须与当事人见面、结案后必须与申诉人见面，做好释法说理及息诉罢访工作。的工作要求，刑事申诉检察官还需要有较好的释法说理能力和群众工作能力。刑事申诉办案人员因此理应具有较高的综合业务素养。但在司法改革落地后，刑事申诉检察部门的员额配置少，刑事申诉检察业务大都未被列入一线业务，刑事申诉检察官也未能按照上述标准进行选拔培养，可能导致刑事申诉案件质量不高，无法有效发挥监督作用。

三、刑事申诉法律监督机制改革路径

最高人民检察院于2013年召开全国检察机关第二次刑事申诉检察工作会议，会议明确了“一体四翼”[5]“一体四翼”即以司法办案和队伍建设为主体，着重从纠防冤错案件、规范司法行为、深化检务公开、开展反向审视这四个基本方面谋划和推进刑事申诉检察工作。的刑事申诉检察工作格局，为如何加强和改进刑事申诉检察工作进行了破题，指明了化解刑事申诉法律监督困境的主要方向。丰富刑事申诉“一体四翼”工作内涵，是当前司法改革落地背景下完善刑事申诉法律监督机制的有效路径。

（一）坚持以刑事申诉办案工作为中心

近年来，司法活动中程序公正的独立价值逐渐获得认可，司法机关也不断出台各项举措，规范案件办理程序，引入非法证据排除机制等，但受我国刑事司法重实体轻程序“习惯”的影响，司法机关在办理案件的过程中仍过分注重实体真实，在案件审查办理阶段，通常只有可能对案件公平正义产生实质影响的程序问题才会引发法律监督，在此程序下取得的证据才能作为非法证据予以排除。而终审判决生效后，又过分强调生效裁判的稳定性和不容更改性，导致检察机关对审判监督的标准把握过高，制约了抗诉职能作用的发挥。因此，必须坚持以刑事申诉办案工作为中心，准确把握刑事申诉法律监督标准，促进抗诉职能的发挥。

从横向上看，根据刑事诉讼环节来比较，抗诉的标准应当略低于审判标准。根据《人民检察院刑事诉讼规则》以及《人民检察院刑事抗诉工作指引》的相关规定，检察机关通行的抗诉标准一般要求案件在事实认定以及法律适用方面达到确有错误，且导致定罪或量刑明显不当的程度；或是违反重大程序性规定，可能影响公正裁判的程度。与最高人民法院《关于刑事再审案件开庭审理程序的规定》相比，检察机关提起抗诉的标准与法院再审改判标准基本相同。不同司法环节标准的同质化，看似为刑事申诉检察部门复查刑事申诉案件提供了法定标准，但实质上却对纠正错误司法决定提出了“不合理”的要求，限制了检察机关履行抗诉职能，使一大批可能存在错误的案件未能进入再审审判程序中，为冤错案件的再审改判设置了不必要的“准入门槛”，本质上与司法改革致力构建的“以审判为中心”的刑事诉讼格局相违悖。因此，应当根据办案机关属性和办案实际工作需要，在侦查机关、检察机关、审判机关之间，由松到紧，设置不同程度的办案标准。

从纵向上看，分析近年来的纠错案例，抗诉的“门槛”有降低的趋势。如2005年安徽省高级人民法院纠正“佘祥林案”，主要原因系原本认定被佘祥林杀害的“被害人”张在玉突然出现；2016年山东省高级人民法院纠正“聂树斌案”，尽管出现疑似“真凶”王书金，但根据再审判决书，纠正的主要原因系事实不清、证据不足以及“原办案程序存在明显缺陷，严重影响相关证据的证明力”；2014年福建省高级人民法院办理的“念斌案”，根据二审判决书，其中部分办案关键证据因取证程序违法或检验程序违法而被排除，福建省高级人民法院据此以事实不清，证据不足为由作出无罪判决。从上述一系列案件可以看出，再审改判或无罪判决的标准，从原先的“真凶再现”“亡者归来”才能纠错，逐步演变为事实不清、证据不足也应纠错，程序公正的理念已经在司法实务界发挥良好的效果，检察机关的抗诉标准应当适时作出调整。

（二）构建多元化的法律监督工作格局

抗诉是刑事申诉检察部门监督刚性最强的外部监督手段，与由审判机关自行发现错误后主动提起审判监督程序相对比，前者在监督效果和监督时效性方面具有较强的优势，主要适用于生效判决、裁定存在明显错误且影响案件公正审理的情形。制发再审检察建议则是检察机关在审查不服法院生效判决、裁定刑事申诉案件过程中，发现存在可以由审判机关启动审判监督程序予以纠正的情形，而采取的一种检察监督手段，是抗诉方式的有益补充，具有明显的协商性和灵活性，主要适用于相对轻微的审判违法行为或者是由审判机关自行启动审判监督更为合适的其他情形。相较于抗诉，再审检察建议在启动审判监督程序方面强制力较弱。根据最高人民检察院及部分地方检察机关统计数据显示，实践中，检察机关制发再审检察建议的案件数量远远多于抗诉案件数量，制发再审检察建议的案件“再审率和改判率都很高，监督效果好”。[6]王士春、李国宝：《刑事再审检察建议适用之实证分析、理论思考与制度构建——以高检院刑事申诉检察厅〈刑事申诉检察工作调研报告汇编〉为基础》，载最高人民检察院刑事申诉检察厅编：《刑事申诉检察理论与实务研究》，法律出版社2014年版，第286 页。

实践中抗诉和再审检察建议的适用条件并非泾渭分明。一般对于事实确有错误的案件或者出现重大程序违法情形的案件，检察机关应当采用抗诉的方式开展监督，而对于由法院自行启动审判监督程序更为合适的案件可以制发再审检察建议，如经法院复查后检察机关认为需要进行再审的，仍可以按照审判监督程序向法院提出抗诉。因此，灵活运用抗诉与再审检察建议等方式，能够实现“刚柔并济”的效果，更有利于实现法律监督的目的。

（三）完善刑事申诉案件异地审查工作机制

根据《人民检察院复查刑事申诉案件规定》第8 条、第9 条、第10 条[7]《人民检察院复查刑事申诉案件规定》第8 条规定：“不服人民法院死刑终审判决、裁定尚未执行的申诉，由人民检察院监所检察部门办理。”第9 条规定：“基层人民检察院管辖下列刑事申诉：（一）不服本院诉讼终结的刑事处理决定的申诉，本规定另有规定的除外；（二）不服同级人民法院已经发生法律效力的刑事判决、裁定的申诉。”第10 条规定：“分、州、市以上人民检察院管辖下列刑事申诉：（一）不服本院诉讼终结的刑事处理决定的申诉，本规定另有规定的除外；（二）不服同级人民法院已经发生法律效力的刑事判决、裁定的申诉；（三）被害人不服下一级人民检察院不起诉决定，在收到不起诉决定书后七日以内提出的申诉；（四）不服原处理决定、判决、裁定且经过下一级人民检察院审查或者复查的申诉。”的规定，不服法院生效裁判刑事申诉案件由同级人民检察院管辖，不服检察机关处理决定刑事申诉案件由作出决定的检察机关管辖（个别例外情形不予赘述）。“同级同地管辖”这一制度设计容易产生“部门保护主义”和“地方保护主义”，同时也是造成我国“申诉难”的原因之一。针对这一问题，近年来最高人民检察院对刑事申诉案件的管辖制度也不断尝试进行改革。

2017年10月，最高人民检察院通过了《人民检察院刑事申诉案件异地审查规定》，明确“最高检发现省级检察院管辖的刑事申诉案件原处理决定、判决、裁定有错误可能，且具有应受理不受理或受理后经督促仍拖延办理，或办案中遇到较大阻力，或存在回避等法定事由，当事人认为管辖地省级院不能依法公正办理，或申诉人长期申诉上访可能影响案件公正处理，或其他不宜由管辖地省级院办理的情形之一的，可指令由其他省级院进行审查”。[8]郑赫南：《刑事申诉案五种情形 最高检可指令省级院异地审查》，载正义网2017年12月8日， http://www.chin alawinfo.com/News/NewsFullText.aspx?NewsId=88824。刑事申诉异地审查工作机制的建立完善，将使刑事申诉案件“案件的决定权与申诉复查权相分离”[9]《人民检察院复查刑事申诉案件规定》第3 条第1 项。这一刑事申诉办案首要原则得到彻底贯彻落实，有利于避免原案办理单位基于维护单位形象而不能秉公办理刑事申诉案件的现象。

（四）全面实施刑事申诉公开审查制度

刑事申诉案件公开审查制度是检察机关在深化检务公开，主动接受社会监督，引入社会第三方人员参与办理案件的一项制度创新。[10]参见吉树海、张宝：《四个方面完善刑事申诉公开审查制度》，载《人民检察》2015年第16 期。最高人民检察院修订后的《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定》明确规定：“人民检察院可以对案件事实、适用法律存在较大争议，或者有较大社会影响等刑事申诉案件适用公开听证、公开示证、公开论证和公开答复等形式的公开审查。”

申诉案件公开审查制度的本质是“一项从对抗走向合作的协议”，[11]姚红文：《博弈论视野下的刑事申诉案件公开审查制度》，载最高人民检察院刑事申诉检察厅编：《刑事申诉检察理论与实务研究》，法律出版社2014年版，第237 页。现阶段该制度的主要问题在于尚未能够在刑事申诉办案环节做到“宜公开，尽公开”，刑事申诉检察部门往往选择部分适合公开审查的案件开展公开审查，对于一部分存在案件瑕疵、问题的案件难以做到完全落实公开审查要求。此外，公开审查机制程序规则有待完善，如听证员的选择条件及程序不明确，听证员权利义务未有规定，导致可能出现听证员对案件参与度不深、发表意见不准确或不敢发表意见，甚至泄露案件秘密的情形。以上问题都亟待改进，以保证社会第三方听证人员的中立性、权威性，同时使刑事申诉法律监督工作受到社会各界更广泛的监督。

（五）推动刑事申诉反向审视机制规范化、常态化

按照最高人民检察院关于反向审视工作机制的要求，刑事申诉检察部门应当就刑事申诉案件审查、复查过程中发现的程序瑕疵和实体问题予以梳理总结并向相关部门和机关反馈，其中对于国家赔偿案件甚至要求全面落实“一案一报告”的专项反向审视机制。对刑事申诉、司法救助等项工作还要求制作年度工作报告，在梳理经验做法、汇总典型案例的同时，也要注重通过报告发现原案办理环节中存在的问题。

刑事申诉检察部门每办结一起刑事申诉案件，应当针对案件复查过程中发现的程序或实体问题及时反馈给出现问题的办案部门，同时动态梳理和总结一类问题，制发一类问题通报，从而避免问题堆积，形成案件质量问题的“堰塞湖”。

此外，还应当保证被监督部门将监督意见的整改落到实处。如2018年7月《上海市检察机关关于开展检察建议公开宣告工作的规定（试行）》中明确规定：“检察机关制发检察建议后，除不能公开的以外，一律要在特定的工作场所，向被建议单位释法说理，公开宣布、告知、送达检察建议，并听取被建议单位和第三方代表意见建议。”此举为刑事申诉检察部门落实反向审视后续督促整改工作提供了借鉴。

（六）强制律师代理刑事申诉案件

2017年最高人民法院、最高人民检察院、司法部颁布的《关于逐步实行律师代理申诉制度的意见》，明确实行律师代理申诉制度。该制度是保障当事人依法行使申诉权利，提高司法公信的重要途径。为此，对于刑事申诉案件，应当实行强制代理。首先，强制律师代理刑事申诉案件有利于防止司法资源浪费。多数申诉人在表达诉求时难以简明扼要地反映问题，也很难从司法专业的角度提供切中要害的新证据和新事实，更难以从法律思维出发来提出申诉理由，从而导致司法资源的浪费。其次，强制律师代理刑事申诉案件有利于为社会和舆论监督参与刑事申诉案件办理提供恰当的切入点。律师作为专业的法律工作者参与刑事申诉办案过程，其对司法权的监督更有针对性和及时性。最后，引入强制律师代理申诉制度，有利于全面贯彻证据裁判规则，进一步完善以审判为中心的诉讼制度改革。

（七）优化刑事申诉检察官遴选机制

刑事申诉检察业务的特点对刑事申诉检察队伍提出了较高的要求，各级检察机关应当高度重视刑事申诉队伍综合素能的提高，要紧跟内设机构改革后刑事申诉案件划归原案承办部门办理的职能转变，加大对刑事申诉办案人员的教育培训力度，在有限数量的刑事申诉复查案件中抓紧提高案件调查取证能力、出席再审法庭能力以及刑事申诉审查、复查法律文书制作能力等。

为了适应培养高素质刑事申诉检察官队伍的现实需要，应当对刑事申诉检察官遴选机制单独作出调整。就基层检察院而言，刑事申诉检察官一般不应从检察官助理中直接遴选，而应从刑检部门的资深检察官中选拔，并从检察官等级以及业绩考核方面予以优待；就上级检察机关而言，由于刑事申诉案件数量一般呈“倒三角”样态分布，刑事申诉检察官承担的案件数量较基层院更多，应当设置较高的员额比例，同时应当从同级院刑检部门以及下级院的刑事申诉检察部门的资深检察官中遴选产生，以保证办案质效，从而为刑事申诉法律监督机制提供适格的人员保障。