政府财政支出与社会信任：公众感知满意度的中介效应

基于中国综合社会调查调查数据，从政府职能感知满意度视角，考察政府财政支出规模与结构对公众社会信任的影响及机理。结果表明：政府财政支出规模与经济建设性支出降低了公众社会信任水平，而公共服务性与社会管理性支出的增加提高了社会信任水平，后两者对社会信任的挤入效应要大于前两者的挤出效应；政府在促进经济增长、提供公共服务、实施社会管理、分配资源收入等方面的满意度感知对政府财政支出与社会信任关系起到中介传导作用，保护生态环境绩效的中介效应因为公众的环保意识不强而未通过检验。可以通过提高公共服务支出和绩效带来的归属感、提高社会管理支出和绩效带来的安全感以及完善制度带来的公平感来提升社会信任。

一、问题的提出

在中国经济社会发展过程中，大家往往强调“看得见的政府之手”和“看不见的市场之手”，却忽视了另一个重要的力量——社会。但近十几年来，社会作为一种具有重要价值的资本，开始被越来越多的研究者与执政者所重视。其中，社会信任是社会资本的一个重要组成部分，是指对社会上大多数人的信任。在任何社会环境中，社会成员都离不开信任，社会信任就像社会关系的黏合剂，发挥着人与人、人与社会之间的凝聚作用，是实现和谐社会主义发展目标的关键。正如马里兰所形容的：信任是社会生活的一碗鸡汤。［1］

然而，由于长期被忽略，中国社会力量相对薄弱。来自世界综合社会调查（简称WVS）的数据显示，中国公众对陌生人完全信任度和比较信任度分别为1%和11%，不信任度高达88%。①有研究表明，中国目前的信任现状不仅限制了社会组织的壮大，使社会资本水平难以得到提高，还严重制约了经济的发展，最终影响到国家治理体系力量的均衡和发展。［2］如何提高中国的社会信任，是迫切需要解决的理论和实际问题。

迄今为止，不少学者从多个角度对社会信任来源与影响因素问题进行了探讨。文化和人类学家认为公民的社会信任是以非理性的社会嵌入选择为基础，是一种文化沉淀的结果，如早期社会化经历［3］、主流的价值观念［4］与政治文化［5］等因素在很大程度上塑造了他们对社会的信任程度，这些因素相对稳定且不可控。经济学家则认为社会信任往往是人们对利益得失的理性评估与理性选择的结果。［6-8］而这些理性评估项目既有市场交易中的各方博弈，也包括一个国家的城市化程度、市场化程度与国民的富裕程度、整体教育水平、对政府的信任程度、公共资源的竞争程度、收入公平、社会公平、腐败程度等，这些因素除了个体特性，其他主要是国家政策与制度的结果，可以通过政府行为进行控制和调节。借鉴归因理论，本文将社会信任的这些影响因素按可控性划分为文化因素和绩效因素。对于以上两种信任基础，只有通过可控因素的调整，才能有效提高社会信任水平。政府行为对社会、经济、政治环境等各方面均产生了深远影响，对社会信任的影响尤甚，尤其是对于中国这样一个长期以政府为主导的国家。林毅夫强调：“政府是发展中国家最重要的制度。政府采纳的政策将会塑造社会经济中的其他制度与激励结构，并影响它们的质量。”［9］而财政行为是政府行为的最好表征［10］，因此，本文着重关注政府财政支出对社会信任的影响。

政府财政支出是政府干预社会与市场最直接的工具，然而国内研究却少有讨论与验证二者之关系［11］，但国外学术界基于不同的理论视角对二者关系进行了大量探讨，只是它们之间的因果关系与影响机理尚未达成一致。一类研究结论认为，社会信任通过选民的分配偏好和税负感知影响甚至决定政府财政支出规模［12-15］；而另一类研究则持反因果关系观点。［16-17］本文认为，由于中国与欧美国家民主制度的差异，公众偏好对政府支出不产生直接影响。中国长期以来的威权政治，使中国公众习惯对政府表现出服从行为。［11］因此，本文认为在中国的民主体制下，政府财政支出与社会信任的因果关系更多体现为后者，即政府财政支出为因，社会信任为果。根据已有研究，政府财政支出规模对社会信任同时存在正负效应。Berggren & Jordahl［18］认为政府高水平的税收阻碍了信任的建立和市场机理的发展，但政府提供的法治系统、教育、国防和基础建设等公共物品，又提高了社会信任。Yamamura［16］认为超过公众志愿水平的政府支出规模将阻碍个人在市场中的决定，从而干扰市场活动的正常进行，同时也容易滋生腐败，这些都将造成社会隔离与自我中心，从而对社会信任产生挤出效应。Bernauer & Koubi［19］则从政府支出规模增长理论的供需视角出发，当政府规模由需求驱动时，政府被认为是纯公共物品的提供者和外部性的矫正者，以及特殊利益集团利益的提供者。当政府规模由供应驱动时，根据Niscanen的官僚理论和Brennan与Buchanan的“利维坦”理论，政府被认为是追求预算目标和收入最大化的垄断型组织。因此，财政支出的增加可能导致机会主义和搭便车行为，从而降低社会信任水平，也可能因为一些福利支出提升人们的社会归属感和公平感，从而提高社会信任水平。综上所述，无论基于怎样的理论和视角，从总量上来说，政府支出对社会信任的影响始终是模糊的，需要进一步从支出结构上具体探讨各种不同的支出对社会信任的影响。

政府财政支出是政府助力经济社会发展的一种投入，绩效是投入所得到的产出。不同的支出结构倾向将通过政府职能的行使从而产生不同的绩效结构［17］，它可以被视作各种政府职能的履行成效。根据政府职能理论和目前中国对政府职能的定位，中国政府公共财政支出主要有实现宏观经济的稳定增长、市场监管、公共服务、社会管理、资源分配、保护生态环境等职能，这些职能的履行成效如果被公众感知，则将可能对他们的价值观念产生影响。那么，财政支出对社会信任影响的关键就在于这些绩效在多大程度上符合公众的预期，也可以说这些绩效构成了财政支出对信任影响的传导机理。

本文将对中国民主制度下的政府财政支出规模及结构与公众社会信任的关系进行分析和检验，并论证公众感知满意度，即促进经济增长感知满意度、提供公共服务感知满意度、实施社会管理感知满意度、分配资源收入感知满意度、保护生态环境感知满意度等，是否构成财政支出对社会信任的影响机理。

二、数据、变量与模型

（一）数据来源

本文所使用的数据主要有四个来源。数据来源之一是2015年中国综合社会调查(CGSS2015)数据。该调查采用多阶分层PPS随机抽样，样本覆盖全国28个省级单位的18岁以上的城乡居民。问卷共涉及748个变量，11438个样本。在本研究中，我们剔除了相关回答不规范、拒绝回答和存在缺失值的样本。数据来源二是《中国检察年鉴》，从中获取了省级层次变量公职人员贪污腐败渎职立案数数据。数据来源三是《王小鲁、樊纲等：中国市场化八年进程报告》②，从中获取了2015年各地区市场化进程指数。本文其他宏观数据均来源于2015年《中国统计年鉴》。

（二）变量测量

1.因变量。社会信任。2015年CGSS问卷的问题是“总的来说，您是否同意在这个社会上，绝大多数人都是可以信任的？”从完全不同意到完全同意分别计1-5分。这一问题作为测量社会信任的指标，这一问项也是世界价值观调查以及亚洲价值观调查等大型调查测量人际信任时所采用的题目。

2.自变量。（1）政府财政支出规模。考虑到财政支出能够反映政府在预算范围内行使政府职能的影响，本文采用财政支出占GDP的比重指标测量政府财政支出规模。（2）政府财政支出结构。根据支出功能（职能）分类，中国公共预算支出设置为一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育等23大类，为了与前文政府职能分类保持一致，本文将重点考虑经济建设性支出、公共服务性支出、社会管理性支出、环境保护性支出对社会信任的影响。③

3.中介变量。促进经济增长感知满意度，以各省人均实际GDP增长率测量④；提供公共服务感知满意度，以公众的公共服务满意度测量⑤；实施社会管理感知满意度，以公众的社会管理满意度测量⑥；分配资源收入感知满意度，以公众公平感知测量；保护生态环境感知满意度，以公众的环保工作满意度测量。

4.控制变量。考虑到居民的社会信任程度还受到其他因素的影响，为了尽可能准确地描述受访者的各种异质性特征，本文选取了代表居民个人特征和地区发展特征的变量作为控制变量。（1）个人特征变量。性别、年龄、民族、婚姻、个人年收入对数、受教育程度、政治身份、工作状态、阶级自评、城乡等。（2）地区发展特征变量。市场化进程指数用来测量制度质量［20］，随着中国逐渐进入陌生人社会，制度在人们的信任水平中扮演越来越重要的角色；各省人均GDP的对数用来测量地区经济发展水平，一般来说，经济发展水平越高，民众生活条件相对较好，社会信任可能越高；各省每万公职人员贪污腐败渎职立案数测量腐败程度。腐败程度越高，民众对政府信心越小，越容易产生不信任感；地区虚拟变量（东部=1，中西部=0）用来控制社会信任的地区差异。

（三）主要变量的描述性分析

表1给出了相关变量的描述性统计。从表中显示中国居民信任水平均值为3.298，即对于社会上绝大部分人是可以信任的问题的回答，介于“一般”和“比较同意”之间。从公众对政府职能履行满意度来看，基本及格。

表1 变量的描述性统计

（四）回归模型

由于本文因变量的取值具有离散且有序的特点，因此我们采用有序probit模型进行回归分析。基准模型的设定如下：

其中，EXP表示政府财政支出（规模与结构），X为一组个体人口统计学变量，Z表示地区发展特征，μ表示服从正态分布的随机干扰项。Trust*是不可观察的潜变量。假设k1＜k2＜k3＜k4表示估计获得的临界值，并定义Trust与Trust*具有如下关系:

三、实证结果与分析

（一）政府财政支出对社会信任的直接影响与边际效应

表2是采用有序probit回归得到的政府财政支出规模与结构对公众社会信任影响的结果。模型1考察了个体层面的相关因素对社会信任程度的影响，模型2在模型1的基础上加入了宏观控制变量，模型3和模型4分别在模型2的基础上加入了财政支出规模和结构。个体特征方面，男性的社会信任略高，这可能是因为女性把更多的时间和精力花在了家庭生活上，而男性更多参与社会交往。但随着宏观控制变量和自变量的加入，系数逐渐变得不显著；年龄对社会信任影响始终显著为正，随着年龄的增长，社会信任程度也随之逐步提升。这可能是因为人的社会经验会随着年龄的增长而提高；少数民族社会信任程度更高，有待收集更多数据进行解释；有稳定伴侣的社会信任程度更高，可能是稳定的家庭生活为居民提供了更多抵御外部社会风险的心理暗示；提高收入水平对社会信任表现出拉低作用，可能像游宇［11］等解释的那样，高收入者有更多物质之外的需求，而这是在目前的社会更难被满足的，因此导致信任度偏低；教育与阶级自评对社会信任增长有强化作用，较高的受教育程度和社会地位提高了居民的理性分析能力和风险控制能力，相对来说被欺骗的可能性更小；相对于非党员群体，中共党员这一群体对社会表现出更高的“认同度”；有工作群体比无工作群体拥有更高的社会信任，失业会给人带来不稳定和焦虑感；农村居民比城镇居民拥有更高水平的社会信任，这可能是因为，农村居民的生存环境同质性群体较高，而城市居民主要生活在“陌生人社会”，群体异质性较高。宏观控制变量方面，制度质量越高，信任度越高，制度越来越成为保障陌生社会信任水平的根本；地区人均GDP对社会信任影响不显著。这可能是因为，人均GDP水平越高的地区，居民生活水平越高，社会信任也相应越高。但同时居民有更多物质以外的需求，预期更难得到满足，从而较低信任度；腐败对信任的危害已经得到现实和学界的认可。

政府财政支出对居民社会信任的总量与结构性影响是本文关注的焦点。结果表明，地方财政支出规模与经济建设性支出对公众社会信任水平在5%水平上产生显著负影响，公共服务性支出与社会管理性支出对社会信任在1%水平上产生显著正影响，环境保护性支出对社会信任无显著影响。这说明中国目前的地方政府支出规模与经济建设性支出加剧了社会信任的降低。不可否认的是，经济建设性支出为实现中国经济的稳定增长做出了不可磨灭的贡献，这可能是早期信任产生的基础之一。但因为中国的晋升锦标赛和财政分权等制度原因，地方政府过于热衷经济建设性财政支出倾向。政府对经济干预过多，不仅导致了支出结构的扭曲和市场机制的破坏，还扰乱了公众对未来的预期。在这样的制度环境和预期不稳定的情况下，人们无法相信自己的守信行为在未来会得到回报，个人、企业更趋于追求短期利益，信任自然难以形成，甚至导致信任的流失。而且经济建设性支出更容易滋生官员的腐败，而腐败又加剧了信任水平的下降。公共服务性支出与社会管理性支出提高了社会信任水平，这说明公众对政府绩效的关注已经逐渐从经济增长转向教育、医疗、社会保障等民生领域，因而社会性支出的增加能更好地满足人们的心理预期，提高公众的信任度。另外，公共服务性支出能够提升公众的归属感与公平感，促进团结与凝聚力，进而提高信任水平。社会管理性支出的增加能够增强公众的安全感和稳定感，从而提高社会信任。

表2 政府财政支出对社会信任的直接影响（N=9377）

表3是模型回归后计算得到的政府财政支出对公众社会信任影响的边际效应。结果显示，财政支出规模每上升1%，公众对社会非常不信任的概率上升0.1%，不信任的概率上升0.26%，一般信任的概率上升0.06%，比较信任的概率下降0.3%，非常信任的概率下降0.12%；经济建设性支出对信任的边际效应与财政支出规模相似；公共管理性支出上升1%，公众对社会非常不信任的概率下降0.27%，不信任的概率下降0.7%，一般信任的概率下降0.16%，比较信任的概率上升0.81%，非常信任的概率上升0.31%；社会管理性支出对信任的边际效应与公共服务性支出相似，但前者影响值均大于后者；环境保护性支出因为对社会信任没有显著影响，所以边际效应也不显著。该结果再次表明，政府财政支出规模与经济建设性支出在一般意义上对公众社会信任具有挤出效应，而公共服务性支出与社会管理性支出对其具有一定的挤入效应，边际挤入效应要大于边际挤出效应。因此，调节政府财政支出结构更多地向公共服务和社会管理倾斜是很有必要的。

表3 政府财政支出对社会信任的边际效应

（二）政府财政支出对社会信任的影响机理

社会信任表现为一种主观感受，财政支出对信任的影响很大程度取决于支出在用于履行政府职能的过程中，有多少成效被公众所感知。因此，在考察了政府财政支出总量与结构对社会信任直接影响的基础上，引入公众感知满意度，分析它们对公众社会信任的影响及其是否构成政府财政支出与公众社会信任的影响机理。

表4模型5、6为回归结果，人均GDP增长率对社会信任存在显著负效应。说明GDP的增长构成了公众心理需求的一种保健因素，而不再是激励因素。这与已有研究结论本质上是一致的。如Bergh和Bjørnskov［13］通过跨国数据验证了地区发展速度与社会信任的正相关关系，公民对经济增长的积极评价正相关于政治信任。但随着经济的高速发展与社会的快速变迁，公众逐渐表现出“批判性公民”特征，经济的增长不足以满足公众的需求，因此难以继续成为信任的来源。［11］

公共服务满意度、社会管理满意度、公平感知满意度的系数显著为正，即公众对公共服务、社会管理的满意程度以及公平感知程度越高，他们的社会信任水平就越高。Zak和Knack［21］也曾得出社会保障体系是否完善会影响该地区居民的社会信任程度的结论，杨明等［22］也发现国家整体教育水平是影响信任的关键因素。良好的社会治安和低犯罪率会让人产生安全感和信任感［21］，有序的市场、食品与药品安全保障也是社会信任的重要来源。在收入异质性越大的地区，人们之间的相互信任程度越低，而高度的平等带来高水平的信任。Bergh和Bjørnskov［13］也通过实证发现净收入不平等对社会信任没有显著影响，而市场收入不平等对社会信任存在显著负影响。

环境保护满意度对社会信任的影响不显著。环境保护是否能够提高社会信任水平未能得到验证，也很少有理论将环境和社会信任直接联系起来。但本文认为，随着自然环境遭到越来越严重的破坏，公众环保意识显著增强，对新鲜空气、优美环境深切渴望，自然环境将对人们的社会态度和心理产生越来越大的影响。有研究表明政府对环境的治理绩效对公众的主观幸福感产生显著正影响［23］，这种幸福感也必将延伸为人们的信任感。而政府不惜环境代价发展经济的做法，也容易让社会产生浮躁、急功近利的风气使社会不信任加剧。

对比表3模型3、4的直接效应与表4模型5、6的中介效应，我们发现，政府财政支出规模与结构的影响值和显著性都有不同程度的下降，这说明除了环境治理，政府职能履行成效的加入不仅能解释政府财政支出对社会信任的影响，并且构成二者的影响机理。

表4 政府财政支出对社会信任的影响机理模型

（三）稳健性检验与内生性问题

为了增强研究结论的可靠性，本文选取年龄在18～65岁的样本，仅保留劳动年龄人口以减小退休人口带来的系统误差。回归结果如表4模型7、8所示。与全样本估计结果相比，社会资本结构对收入差距的影响有不同程度的变化，其中财政支出规模不再显著，但符号没有发生改变。因此，从这个角度来看，回归结果是相对稳健的。

因为财政支出与社会信任程度之间可能也存在反向因果关系，我们必须要考虑模型的内生性问题。本文使用内生变量的滞后变量作为工具变量，分别采用财政支出规模与结构的滞后一期与二期变量作为支出规模与结构的工具变量。表4模型9、10报告了政府财政支出规模与结构对社会信任影响的2SLS回归结果。从估计结果可以看出，财政支出规模的系数仍然为负，但不再显著；其他变量系数的符号与显著性均没有大的变化。这表明采用工具变量法尽可能克服内生性问题产生的估计偏误后，结论仍然是稳健的。

四、研究结论及启示

本文以中国综合社会调查为基础，从政府感知满意度视角，系统考察与分析了地方政府财政支出行为对公众社会信任的影响及其机理。主要结论有以下两点：

第一，政府财政支出规模与经济建设性支出降低公众社会信任水平，而公共服务性与社会管理性支出的增加提高公共信任水平，后两者对社会信任的挤入效应要大于前两者的挤出效应；环境保护性支出对信任影响暂且不显著。另外，年龄、稳定配偶、教育水平、党员身份、在岗状态、阶级自评等级、居住农村等个体特征，以及制度质量地区特征对社会信任均存在显著正效应；而个体的收入水平与地区人均GDP、腐败程度等对社会信任均存在负效应。这意味着要提高公众的社会信任水平，不仅要适度控制政府财政支出规模，更要调整支出结构，减少对经济的干预，加大公共服务和社会管理的投入力度。另外，良好的制度环境也是信任的重要保障。

第二，根据公众感知的政府职能履行成效，把政府财政支出作用的结果分别用人均GDP增长率、公共服务满意度、社会管理满意度、公平感知和环境保护满意度进行测量。通过检验，前四者对政府财政支出与社会信任关系起到中介传导作用。其中人均GDP增长率的提高不能带来社会信任的提升，反而因为挤出其他方面的支出而导致社会信任的下降。这也再次验证了随着生活水平的提高，单纯的物质将难以满足人们的预期，通过稳定经济增长来提高信任的做法已越来越失去市场。而通过加强公共服务职能带来更多归属感，加强社会管理职能带来更多安全感，成为提升信任的主要来源。

注释：

①数据来源：http://www.worldvaluessurvey.org/wvs.jsp。

②人民论坛网站http://www.rmlt.com.cn/2016/0414/423199.shtml。

③经济建设性支出主要包括基本建设支出、农林水事务支出、城市维护费、地质勘探费、交通运输费、企业挖潜改造资金、国家物质储备支出等；公共服务性支出主要包括科学技术、教育、文化、医疗卫生、体育以及社会保障支出等；社会管理性支出主要包括公共安全支出；环保性支出主要包括节能环保支出。

④CGSS2015问卷中没有设计经济增长感知的相关问题，这里用人均GDP增长率代替。

⑤CGSS2015问卷中，主要设计了公众对政府提供的公共教育、医疗卫生、住房保障等公共服务。本文对三者满意程度得分进行加总求平均。

⑥CGSS2015问卷中涉及七个方面的社会管理，本文仅选取了最容易被人感知和影响信任水平的四个方面，即食品药品安全、社会治安、社会矛盾化、维持社会秩序。对四者满意程度得分进行加总求平均。