京津冀协同发展的人力资源组织方式优化研究

陈丽莎

河北大学 管理学院，河北 保定 071002

京津冀区域协同发展作为我国整体发展战略的重要组成部分，近年来已取得初步成效。面对国际国内环境新变化的一系列挑战，进一步加快京津冀协同发展的步伐，为实现国家整体经济和社会稳定、健康和可持续发展的目标做出自己应有的贡献，正在成为十分迫切的任务。本文认为，在一个创新发展主导历史进程的新时代，京津冀要实现高水平的协同发展，人力资源队伍建设及其协同利用的成效将具有关键意义，亟待从区域经济整体协同发展的高度予以深入研究。

1 人力资源组织方式是财富创造的重要源泉

所谓人力资源也可以称为劳动力资源。从一般意义上讲，所有人力资源都能够在经济活动中发挥自己的作用，运用自己的体力与脑力创造财富。但是，人力资源创造财富的能力存在着很大差异。不仅在劳动者之间，而且即使是同一个劳动者在不同的环境下，也会存在着劳动生产率不同程度上的差异。因此，简单地用劳动者数量的多少衡量一国或地区经济增长的潜力并不科学。我认为，人力资源的创造力除了自身的因素以外，在很大程度上要取决于其劳动方式。

在中国，最有说服力的例子莫过于农业劳动力在改革前后所表现出的财富创造力提升。改革开放前，在原有的人口户籍管理体制下，大量的农村劳动力被限制在土地上，只能全部捆绑在有限的土地资源上从事种植业，加之劳动管理机制和分配方式的缺陷，导致8亿农业人口、3亿农村劳动力生产的粮食无法保证全国人民正常的吃饭需求，城乡居民不得不实行严格的粮食定量供给制。随着改革开放政策的实施，以家庭联产承包责任制为基础的农村集体经济制度创新，快速地解放了农村劳动力的生产积极性，粮食产量连年大幅度增长，到1984年我国的粮食定量供给制度就取消了。农村劳动生产率的提高进而产生了农村剩余劳动力的现象，并且形成了由“农民工”带动的农业人口向城镇的转移，昔日的农业劳动力转变为城镇产业大军的重要一员，巨大的“农民工”红利成为中国经济40多年来持续快速增长的重要动力。

人力资源的劳动方式从深层次看是一个劳动者的组织方式问题。在自然经济背景下，劳动力只能从事以家庭为单位的简单分工性质的劳动，在劳动者及其家庭之间无所谓相互之间的联系和约束问题。在市场经济背景下，劳动者的劳动方式发生了深刻的变化。劳动力开始走进企业，在不同分工的工作岗位上去提供自己的劳动。无论是工商业劳动，还是服务性的劳动，都是如此。人们的劳动只是商品交易链条上的某种特定的劳动形式。他们从事的或者是原材料的采掘、原材料的加工、产品零部件的生产、产成品的组装，或者是产品的包装、产品的运输、产品的销售等。在这种市场环境下，企业也在不断深化它们社会分工的角色。不同类型的企业、不同行业的企业以及不同地区乃至不同国家的企业，通过市场机制相互联系起来，不断地开辟着人类劳动的新领域，提升了劳动力财富创造的新途径，并最终推动着社会范围内更大规模的经济增长，推动着劳动者家庭和全社会福利水平的提高。换句话说，人力资源在创造财富的过程中要获取更多的成果，必须依据市场经济的客观规律，合理地配置到经济和社会发展的各个领域、各个环节和各个岗位，即劳动力角色的优化布局，才能实现人尽其能，人尽其才，在主观上追求自身利益最大化的前提下，客观上也给社会的整体繁荣和财富积累奠定坚实基础。

由此可见，将人力资源的创造力置于社会化的大环境中进行考察，其创造力的大小就不仅取决于他们自身的劳动能力，同时也取决于在社会的联接关系中，不同的单个和局部的人力资源在社会分工合作的基础上，保持一个合理的社会组织方式[1]。所谓组织方式，既包括人力资源在用工单位的内部岗位配置，又包括人力资源随着社会产业和行业的分工变革，在不同单位、不同产业、不同行业间和不同地区的空间流动。需要指出的是。人力资源的组织方式形成机制与物质资源和财力资源的配置都会遵循着市场经济的价值最大化原则来实现，但是，政府有能力通过制度和政策来影响这一实现进程和实现方式。从20世纪80年代末在我国改革开放政策带动下出现的“孔雀东南飞”景象，以及近两年来出现在地方政府间的“人才大战”，都可以感受到政府机制对人力资源的流动产生的巨大效应。

2 京津两市人力资源的聚集优势

京津冀三地在地理关系上是一个非常紧密的互相联系的区域。北京市和天津市基本被包容在河北省的地域范围之内。但是，在现行的行政管理框架内，京津两市又都具有各自鲜明的行政特征。它们不仅是国家的直辖市，与河北省同属于三个平等的行政区划，而且北京市又是国家的首都，是中央政府的所在地，天津市则是国家北方重要的工商业城市和港口城市。两市雄厚的经济基础优势、公共服务资源优势以及行政管理优势相较于河北省而言，无疑都是显而易见的。

正是在这样的背景下，京津两市自新中国成立以来，尤其是自改革开放以来，在人力资源队伍的建设方面占据了非常有利的地位，多年来积聚了大批各类层次的人力资源，在中高端层次方面尤为突出。对此，我们可以通过相关人口调查数据进行观察。见表1。

表1 第六次人口普查京津冀和全国高中以上学历占6岁及以上人口比例(%)

从表1的数据我们可以很清楚地看到，早在2010年，北京和天津两市的人力资源中具有高中以上毕业的人口都显著超过了全国的平均数，而河北省的各项数据却低于全国的平均数。北京在专科、本科和研究生三个人群，分别为全国平均数的2.3倍、4.5倍和11.1倍，为河北省2.5倍、6.0倍和24.5倍。天津市虽然不如北京的优势一样强，但也为全国的平均数1.6倍、2.4倍和2.5倍。

在学术界考察人力资源存量的水平时，经常会使用人力资本的概念，并提出了两个相关的主要指标，即“平均受教育年限”和“受教育年限总和”。有人综合现有统计数据资料，对1995—2016年京津冀和全国的人力资本增长率进行了研究。经计算，受教育年限年均增长率和受教育年限总合年均增长率两项指标的变动趋势，北京市为1.75和4.46，天津市为1.81和4.29，均超过同期全国的1.57和2.22的平均增幅。而河北省只达到1.45和2.17[2]。这与前面的计算结果基本保持一致。

京津两市人力资源的聚集优势无疑对两市的经济社会发展提供了强大的支持。在可查到的数据范围内，从2005—018年，北京和天津两市的人均GDP在全国排名基本上都在前三甲的位置，且经常在第一位相互交换。2018年北京市以人均14万元位列第一，天津市以人均12.1万元位列第三。同时，我们还可以观察京津两市的产业结构状态。2018年北京市的第三产业在产业结构中的比重达到81%，天津市虽不及北京，但也达到58.6%。在第二产业的比重上，天津市与全国的平均数基本持平，也远高于北京市的18.6%。但实际上，具有高技术含量和高附加值的现代制造业已经是天津市产业结构中最核心的部分。以新能源汽车产量、服务机器人和工业机器人、集成电路产品、锂离子电池、电子元器件和电子计算机等为代表的高技术产业(制造业)战略性新兴产业成为天津市现代产业的靓丽名片。这样的人均GDP水平和产业结构的背后，反映的是什么？我认为，两市的人力资源优势所携带的技术、管理、信息知识以及教育、文化、医疗卫生等公共服务能力是功不可没的。见表2和表3。

表2 2018年京津两市的人均GDP排名

表3 2018年全国和京津两市的产业结构(%)

3 京津冀协同发展对人力资源组织方式变革的迫切要求

京津冀协同发展战略的目的在于下决心解决三地经济社会发展长期以来不平衡的状态，充分释放京津两市对河北乃至更大地区范围的辐射带动能力，推动该区域形成产业布局合理、公共服务均衡、人口经济资源环境协调的新发展局面，在各方优势互补、互利共赢的基础上提升区域整体发展效率和功能，在国家经济和社会可持续发展战略中扮演更加积极的角色。

京津冀人力资源流动不平衡的问题早在计划经济时期就已经形成，其基本特征是河北省的人力资源单向流入京津两市。但彼时的人口管理政策限制了大规模的流动，只有少量优秀青年通过读书就业、入伍转业的机会才能够实现他们的流动愿望。改革开放以来，随着人口管理政策的放松，打开了河北省人力资源急速流入京津两市的大门。在他们当中，不仅有大量考入京津两市的大学毕业生留下来就业，在河北本地就学的毕业生也千方百计寻找各种通道进入京津就业，还有一部分在职人员辞去河北的工作或通过工作调动到了京津两市新的工作岗位。这些人中，既有获得了京津两市常居身份的人，也有一些以“北漂”的身份客居在那里。但是，无论如何，数以万计的河北人都将自己的知识才干贡献在了他们心仪的城市。由于京津两市的工作机会对高学历的人开放程度更高，因此，河北流入京津两市的人群中，在研究生学历中占比最高。必须承认，从个人的发展前途而言，他们的选择无可厚非。但是，当我们从宏观的角度来审视这种人力资源单向流动所带来的区域发展扭曲现象时，有针对性地改变这种不平衡的流动局面，就显得极为必要了。

在实现京津冀协同发展战略中，关注人力资源组织方式变革的关键作用，主要基于这样的逻辑：即人力资源不平衡对产业结构的区域合理布局是一个大的障碍，实现京津冀协同发展，必须以人力资源为支撑，着力解决好人力资源不平衡的束缚。

在京津冀大区域框架下谋划产业结构的合理布局，根本问题在于如何将京津两市的部分产业转移至河北，或者是如何在河北催生新的产业，以有效提高河北经济发展的能力，以加快缩小河北与京津两市的差别。其实质是一个如何借助于京津两市的优势在河北打造新的发展动能问题。在长期的经济发展中，河北的产业结构过于依靠自身的矿产资源，形成了一个庞大的以钢铁、水泥、煤炭、玻璃等重化工产品为主体的产业结构。到2013年国家提出去产能政策之前，河北的第二产业占到GDP的50%左右，传统的重化工产业成为GDP和财政收入的主要来源。由于传统重化工产业产能过剩及其引发的高耗能和高污染问题，中央政府不得不提出了以这类产业为目标的去产能、调结构政策。2013年中央给河北省确定了6643的去产能任务指标。即到2017年底，河北需压减钢铁产能6 000万吨，淘汰水泥落后产能6 100万吨，削减煤炭消费量4 000万吨，淘汰平板玻璃落后产能3 600万重量箱。经过全省上下的共同努力，2017年9月，河北省宣布已经提起完成了上述去产能的任务。但是，去产能并非只是单向的，如果不能尽快增强发展的新动能，就无法保证去产能的确定性和可持续性。而获得新动能的基本路径就在于寻求技术创新，为新的产业生长和传统产业的改造升级注入活力。这是近几十年来内生经济增长理论带给我们最重要的结论与启示，也是我国政府在深刻认识和总结国内外长期经济增长经验基础上所提出的创新驱动发展和高质量发展战略的重要依据。科技部长王志刚在2019年初召开的全国科技会议上介绍，中国的科技创新对经济增长的贡献率已经达到58.5%，研发人员总量预计达418万人年，居世界第一，国家综合创新能力位列世界第十七位[3]。很显然，技术创新与产业升级都离不开人力资源的强力支持[4]。新的技术需要研发，这不仅仅是指原始性研发，即使通过技术引进途径来建立一个新的生产项目，为保证生产工序的顺利进行，为了提升产品质量，降低生产成本，也必须开展持续的研发活动。这就对科研团队的组织提出了现实的要求。在另外一方面，新的技术应用和新的产业项目落地，对生产一线的人力资源也有了更高的要求。农民工、甚至是在结构调整中下岗的人员在新技术和新兴战略产业发展中难以发挥作用。因此，要保证河北省的结构调整真正到位，而不是仅仅去产能，就必须重视其人力资源的有效供给[5]。

鉴于前述分析所指出的情况，我们认为，面对京津两市和河北省人力资源之间的差异，河北省只依靠自身现有的人力资源储备不可能担当起结构调整对创新发展的需求。实现京津冀协同发展的当务之急，有必要先做好三地间人力资源和技术转移方面的大文章。就人力资源而言，三地之间长期以来的格局基本上属于自由的单向流动状态，所谓组织方式实际是在市场机制的主导下由企事业单位自发进行的。为加快形成京津冀协同发展的良好局面，变单向流动为多向流动，变自发流动为市场机制与政府机制相互协调流动，需要将人力资源组织方式纳入到协同发展的整体战略之中。

4 京津冀人力资源组织方式有效变革的难点

京津冀协同发展战略是在中央政府的直接推动下实施的，在这个意义上说，它体现了一个不同层级政府间政策的决策与执行的关系。作为下属行政组织，京津冀三地政府认真执行中央政府的决策，是各自义不容辞的责任。经过几年来的共同努力，已经取得的初步进展证明党中央和国务院所做出的决策是完全正确的。但是，也要客观地评估这一战略实施中所面对的困难，以更好地推动其进一步加快实施。从三地之间人力资源组织方式变革的角度而言，其难点主要来自于以下几个方面：

首先，人力资源由京津两市向河北的流动存在着客观的限制条件。在当前的人事管理制度下，人的单位所有制基本上已经退出。虽然不少年轻有为的中青年与所在单位签订了工作合同，有一定服务期限，并将工资和福利待遇与之挂钩。但总的来说，每个人都是具有相对灵活选择权的自由人，包括不惜违约寻找新的工作单位。因此，除非本人的工作机会和兴趣与现有单位存在着不可分割的联系，未来京津两市的人力资源是否能够向河北省流动，应该是一个很不确定的问题。就是说，按照中央政府的政策，京津两市、特别是北京市的某些企业、教育、文化、卫生等领域的实体需要向河北省境内疏解，这些疏解单位的职工是否会随着单位的迁移，也会同时进行迁移，这还涉及到一些相关因素。一是子女的教育机会问题。长期以来，很多人从全国涌向北京和天津，并不是单纯地要追求工薪待遇和工作机会，对子女教育的重视其实是最重要的考虑因素之一。在全国的教育不公平不仅表现在城乡之间，也表现在不同行政区划之间。河北省与北京和天津两市尽管地缘密切相连，但是，在大学招生上却存在着非常突出的机会不均等现象。在河北省境内优质大学教育资源太少，而北京却集中了全国最好的学校和最多的优质学校。这使得河北省籍受过高等教育的人、尤其是具有博士学位的人大量落户北京或者想尽一切办法挤入北京，去为自己的下一代创造更好的前程。天津市的优质高等教育资源远不如北京丰富，但相对而言，由于其人口规模基数小，在可供选择的优质大学教育资源机会上，也显示出远比河北省更多的机会。这导致不少河北省的家长愿意通过购买天津房产的方式，将子女的学习地点转入天津。实际上，教育资源质量的差异不只是反映在高等教育方面，在初等教育资源上也同样如此。京津两市的财政实力能够保证其义务教育达到全国最好的状态，包括硬件设施的建设和对优秀师资的吸引力。可以想见，当人们对京津两市优质教育资源趋之若鹜的情况下，不可能设想已经进入两市的人们会轻易放弃自己宝贵的机会。二是家庭生活问题。在京津两市的已婚人士中，如果到河北工作，最大的可能是采取与家人实行两地分居的生活状态。自己单独到河北工作，而配偶则留在京津两市，承担照顾家中孩子和老人的责任。目前已有一部分人事实上就处在这种两地奔忙的生活状态中。客观地说，尽管现在京津冀的交通条件非常便利，但是，对于某些青年人来说，两地奔忙的生活还是会感到力不从心。一旦遇到家人出现特殊情况，就会陷入在家庭和工作两端无所适从的境地。时间久了，将使他们不得不重新做出新的工作定位。因此，要让京津两市的人力资源在京津冀协同发展的背景下，顺利转移至河北境内并不现实，他们的家庭生活重心不可能脱离京津两市的范围。

其次，三地政府间人力资源政策协调存在着政策和制度上的限制。京津冀三地之间是三个独立的行政区划，他们都具有独立的经济利益和政治利益。从向本辖区的居民利益负责的角度而言，每个地方政府都想要尽可能占有更多的资源，为辖区内居民提供更多更好的公共产品和服务，这样的政府行为完全是正常的和可以理解的。基于人力资源在经济和社会发展中的重要作用，为加快本辖区的发展，提升在区域内和全国的竞争力，三地政府都有权也有责任为优质人力资源的进入及使用提供与其权力相当的政策和制度。事实上，北京市政府因为人口过于膨胀带来的“城市病”，对于外来人口的进入早已采取了严格的限制措施。虽然许多落户北京的企业和单位对人力资源有着强烈的需求，但是，受制于北京市的限制性政策和制度，不得不实行灵活性用工合同办法，以至于在北京形成了规模庞大的“北漂族”群体。而在另一方面，北京市对高端人才则“网开一面”，具有符合规定学历、学位的人只要能够找到接收单位，获得工作合同，就可以携带落户北京，获得正常的北京市民所拥有的各项权益。天津市也同样实施了类似的人口管理制度。但相对来说，进入天津市的通道要比进入北京市的通道更加灵活多样。比如，前述外地人能够借助于购买天津市住房的方式，将户口转入天津，而不一定受到年龄和学历的限制。在河北省，目前常住人口规模7 550多万，排在全国前9名，略超出户籍人口规模。由于经济和社会发展的需要，河北省对人力资源一直表现出渴求的状态。近年来，从省委、省政府到企业事业单位，都对引进或招聘优秀的人才给予了很高的热情。但是相比较来看，河北省对优秀人才的吸引力还显得功力不足。从每一届的国家及科学技术奖励到国家重点实验室、国家一流学科、千人计划人才、长江学者、杰出青年等有权威显示度的高端人才项目和成果，在全国的排名都非常缺乏，与一个人口大省的地位极不相称。究其原因，不能不说与河北省自身的经济实力及其相应的人才待遇和工作条件的保障有限具有直接联系。因此，京津冀三地的人力资源流动和更加高效的使用，需要解决的一个基本前提条件就是要正确面对协调好三地人力资源现有政策和制度方面的差异。

5 促进京津冀人力资源组织方式有效变革的对策建议

通过分析京津冀人力资源的规模与结构及其协调分析的难点，我们认为实现京津冀三地人力资源组织方式有效变革的重点目标群在于以大学本科为起点的高端人才身上。为此，提出以下对策建议：

第一，切实打破行政区划对人力资源流动的限制。2019年12月25日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》，文件中就促进人才资源的流动提出了进一步深化改革的要求。这对促进京津冀之间人才流动局面的形成具有非常重要的指导意义。京津冀协同发展不是京津两市向河北单向转移产业和提供其它支持的过程，而是一个资源共享和利益共享的跨区域合作发展过程。这样的超行政区划发展战略在未来必是一个令人期待的多赢结果。京津两市只有超越短期利益得失的计算，才能真正创造出协同发展战略的可观红利。习近平总书记在多次关于京津冀协同发展的座谈会上强调指出，要“打破自家‘一亩三分地’的思维定式”，跳出“一城一地”得失来思考发展路径[6]。因此，三地政府需要提高政治站位，切实立足大局，谋划长远，打破行政区划的垄断，为人力资源的整合与流动提供京津冀一体化的发展舞台。这就要求原来建构在行政区划基础上的人力资源管理机制进行新的塑造。建议三地政府建立与之相关的联席会议机构，系统梳理目前的各地人力资源管理政策和制度，探讨打通三地间人力资源整合流动的突破口。鉴于客观存在的行政区划建制实际情况和彻底解决问题的难度，我们认为可以优先考虑对京津两市、尤其是北京市高层次人力资源流向河北工作的人员，采取待遇从优、灵活共享、鼓励长期落地的管理机制。所谓待遇从优，就是要保证这些人员的物质待遇及其相应的社会保障水平不低于京津两市的水平，并享受河北省及其地方政府提供的福利待遇。所谓灵活共享，是指京津冀三地对高层次人才实行灵活的用人制度，允许就职于京津两市的科技、教育、医疗、文化和企业管理等领域的高层次人才在河北境内开展深度合作，其成果可随着实际服务单位的情况确定所有权和相应的报酬。所谓鼓励长期服务，是指对于在河北境内能够大有用武之地的京津两市高层次人才，可以通过保留其及京津两市居民公共服务待遇的(特别是子女教育)基础上，能够在河北境内服务至少5年以上，甚至是终身在河北扎根。

第二，加快探索京津冀之间多元化的协同发展之路。京津冀人力资源的整合与流动说到底是以工作岗位来托底的。无论是哪一个层次的人力资源，无论他们是否关注工作报酬的多少，有一点是共同的，即需要有一个适于自己的有吸引力的工作平台，希望能够让自己的潜力在工作中展现最大的价值。从京津冀协同发展的政策环境和未来的发展方向看，这样的工作平台可以通过两种办法得到实现。一是京津两市企事业单位向河北的转移。根据京津冀协同发展规划纲要的内容，京津冀协同发展战略的一项核心内容是要疏解北京的非首都功能，解决北京的“大城市病”问题，为全国“城市病”的治理提供示范。这个疏解过程已经进行了5年，在控增量和疏存量方面都取得了一定成效。2019年上半年，河北省承接京津基本单位233个。其中法人单位44个，产业活动单位189个；京津产业转移项目投资增长12.5%[7]。但是，标志性的疏解项目还不多。为此，国家发改委主任于2019年2月专门发表文章，要求“以创新机制、完善政策为抓手，持续推进北京非首都功能疏解工作。从引导和倒逼两方面发力，通过市场化机制和法治化手段，推动形成疏解内生动力机制”[8]。二是在京津冀企业和公共服务领域创新合作方式。要充分发挥京津两市优质的品牌和人力资源优势，在投资、项目研发、技术转移、科研工作站、医生和教师专业培训、研究生联合培养等方面，制订切实可行的有利于河北省补短板的合作规划，并建立合作档案，考核合作成果。要坚决克服形式主义，注重合作成效及其在相关领域的应用推广，防止出现雷声大、雨点小的应景式合作，以免浪费宝贵的时间和财力。

第三，构建政府与市场相互协调的人力资源组织方式变革的支持体系。京津冀协同发展是由政府发起的一个区域性结构调整的行政性战略安排。这是中国特色的社会主义制度在区域经济社会发展中作用的一个具体体现。如果没有中央政府的大力推动，只靠三地政府之间的意愿和能力进行协调，在三地间发展差距过于明显的背景下是难以实现的。因此，正视政府的政策引导、激励对三地间人力资源整合与流动的功效，不断完善相关的制度和政策，具有重要意义。但值得注意的是，人力资源在京津冀三地之间的整合与流动，不能忽视市场机制的作用。因为人力资源的流动本质上是一种市场现象，试图完全用简单的行政管理办法替代市场机制的作用，难免会发生失灵甚至失败的问题。因此，构建一个政府政策与市场机制相互协调的支持体系是长期解决问题的必要选择。我们的建议是，政府主要围绕企业和公共服务机构的转移以及企事业单位间的合作制定优惠政策，包括税收减免优惠、配套设施建设投资、土地价格优惠、银行贷款贴息等，鼓励京津两市的企业和事业单位优先选择河北省县市落户，给予河北省境内的科研、高校和医疗机构在引进京津两市优秀人力资源时以相关政策的配套。而京津两市人员是否愿意跟随企事业单位一起进入河北省境内工作，以及那些已经来到河北工作的人员是否会长期留在新的单位长期工作，则可以将选择权交给个人，让他们根据自己的实际情况进行判断和取舍。而愿意或已经来到河北工作人员，可以在职称评定、招收研究生、单位工资总额的控制等方面给予其适当的宽松环境，在个人所得税扣除方面也可享有比照京津两市现有水平的办法。