政府治理视野下的公共服务供给创新

许天贝

（哈尔滨商业大学财政与公共管理学院，哈尔滨150028）

一、绪论

（一）研究背景

自改革开放至今，我国在提供公共服务上愈加科学、合理和规范，无论是质还是量都有显著的提高。这些都为中国政府不断的创新公共服务的供给打下了牢固的现实“地基”。

（二）公共服务

公共服务应该是一国政府为一定区域的公民供应的用于满足其共同需求的公共物品与公共事务，提供的既包含实物产品也包括无形服务。公共服务是建立在合作基础上的，强调的是保障公民的权利和服务于公民。提供公共服务是政府的职能，是公民获取公共产品的过程，包含对公共服务的监控、获取、资助和授权。

（三）新公共服务理论

公共管理者是不是企业家，效率先行还是公平先行，是“顾客”还是“公民”，这三个方面新公共管理理论进行了批判和超越。[1]

新公共服务有七大原则：一是服务而非掌舵；二是公共利益是目标而非副产品；三是有策略的思考，行动民主化；四是服务于公民而不是顾客；五是责任并不是单一的；六是重视人而不只是生产率。七是超越企业家身份。

新公共服务理论的引入，使公共利益和民主的价值被社会密切关注，是一种更符合当今社会也更有利于政府进行公共管理的新理论。

二、现状

（一）公共服务总量不断增长

各级政府以满足公民对公共服务的需求为首要目标，尽可能多的提高对公共服务的供应量。在当今中国，中央与地方政府重点发展科教文卫、社保等公共服务，全方位的公共服务体系已经初步形成，公共服务的总量已大大增加。

（二）公共服务水准不断提高

随着中国社会和经济发展水平的稳定上升，体现公共服务水平的一系列指标不停上升，政府提供公共服务的水平也一直上升。许多有决定意义的指标都已越过发展中国家和世界平均水平线，与中等收人国家水平线持平；总的来说，我国政府提供公共服务的水平和经济社会发展阶段总体吻合。

（三）各级政府持续摸索提供公共服务高效的供给模式

中央和地方政府为了满足人民对公共服务日渐增多的需求，都加快公共服务供给领域的改革节奏。对政府全面转型产生了重要的影响作用。近年来，各省市县政府纷纷提出要建设服务型政府的目标，很大程度上影响着政府的全方位转型。

三、问题

（一）提供公共服务的决策未能有效体现公民的需求

如今，大部分的公共服务并不是根据公众的真实需要来供给的，而是根据政府的利益和想法来控制，提供公共服务的决策不能体现公众的需要和偏好。另一方面，公民与政府对比之下是处于决策中的弱势地位，由于公民反映需求的渠道不多元、获取的信息不对称等原因使得在公共决策之中不能体现公民的有效需求。各级政府在现有的供给机制中的决策过于单向和强制，其他供给主体参与度低，决策缺乏民主性与科学性及科学有效的评估。

（二）公共服务的供给模式单一

政府是供给的唯一主体，在供给理念的确定、制度的制定、资金的来源和提供服务等多个阶段，一直是主导地位，公众和市场等多元主体被排挤出局。现阶段，我国公共服务的供给多数还是这种模式，政府大包大揽公共服务，政府垄断公共资源主宰公共服务供给。随着民众日益增长的对公共服务质与量的需求，我国财政已经无法提供强力的支持。这使政府在提供公共服务方面依然承担着许多不该做和不能做好的事务。

（三）公共服务的供给越位、缺位和错位并举

一是政府、社会和企业三种主体供给分工的不准确，主体之间存在越位、缺位和错位情况。其次，各个层级政府之间对于提供公共服务的职责限定不清晰，中央与地方政府之间在对事权的划分上“不清不楚”。事权的一层层向下转移导致中央和地方政府之间、地方各层级政府之间都出现事权错位的现象。中央掌握着财政大权，与地方政府存在财、事两权不对等的状况，从而影响了提供公共服务稳定性和有效性。由于公共服务领域有利益驱动，政府、企业和社会力量纷纷争先和过度供给；而在回报见效慢甚至毫无利益可图的公共服务领域供给就出现明显的不足，存在着一定程度的缺位现象。[2]

（四）公共服务的供给不公平、效率低

当前，政府在提供公共服务的主体中占主导地位，供给的手段和力度太过强势。政府及相关公共服务机构全盘负责公共服务的生产、监督等工作，表现出高度的垂直一体化的组织架构。政府这种垄断式提供公共服务使其失去了竞争的动力，会进一步导致公共服务机构供给低效率、品质难以提升。[3]在我国，公共服务的供给出现十分严重的地区和城乡不平衡。东部、西部、中部地区由于经济水平的差异造成三者在公共服务供给水平上也有很大不同。在对农村及弱势群体提供公共服务时有供给不到位和供给水平低等特点，甚至远低于给城市居民提供的水平，并且不同地区的农村之间公共服务的供给也存在不平衡的情况。

（五）公共服务的供给监控体制不完善

随着我国经济体制的不断改革和深化，公共服务规模也不断放开和扩大，供给主体逐渐呈现多元化趋势。各主体介入的动因和提供服务的质量和能力参差不齐，因此，关于公共服务供给的监控变得尤为重要。

四、对策

（一）加强公民参与供给决策

创新公共服务供给的决策体制的根本是以公民需求为目标，促成由“供给侧”向“需求侧”的转换，让公共服务能切实惠及百姓。[4]公共服务的供给决策要求能反映公民的需求，要重视并畅通多元利益主体的表达渠道，尤其是着眼和保障弱势群体的益处和需求，提高为农村和不发达地区共计公共服务的强度。同时，应提高公民参与供给决策的热情，畅通政府与公民的沟通渠道，认识公民对公共服务的真实需要。

（二）打造“多中心”供给模式

要实现对公共服务供给的多样、高效和公平就必须转变供给只有政府这一单一主体的现状，丰富供给主体的多元化。[5]公共服务应由政府、市场和其他非政府公共组织共同提供，供给模式由“单中心”向“多中心”转变，加快公共服务的社会化进程。在提供公共服务的多元主体间要建立相应的市场竞争机制，这样更加有利于提高其经济效益和供给质量及普及面的扩大。政府应增加对公共服务供给的财政支出，坚持以政府为核心，多种力量共同治理，提高社会和市场等多种力量的参与度，通过多元主体间的良心竞争机制，体现各自的相对优势，广开和畅通高效提供公共产品和公共服务的渠道，精准高速的让公众对公共服务的多元需求得到满足，使新时期国家发展的果实更多的惠及人民。

（三）明确公共服务的供给主体间职责，落实精准供给

降低无效的供给是供给侧结构改革核心的之中之一，公共服务可以使用信息化手段进行智慧、准确的提供。公共服务的供需错位现象可以通过精准识别和供给等措施大大减少，以便让公共服务的提供更加到位，进一步降低无效供给目标的数量。[6]政府与其余的供给主体间要明晰权责、各司其职。从政府角度说，应梳理清楚事权与财权的关系，在做到提供公共服务基础的职责之外，对于其他主体可以供给的，就交给其他主体去做。根据公共服务特性，提供有差别的供给模式，对市场等其他主体进行监督和引导是政府更需要做的事情。随着各种制度的不断完善，政府应做到与多元主体协同供给，保持提供公共服务这一职责的相对均衡，以达到拓宽公共服务领域的目的。

（四）调整公共服务的供给结构，增强其均衡发展

肯定在提供公共服务中政府的“核心供给者”地位。所谓“核心供给者”，是指政府在公共服务供给方面，需要承担基础性、事关民生的重大项目，而从缺乏优势的经营和竞争性领域抽身，真正实现“政府管政府的、市场管市场的”，从而提供更高质量、高效率的公共服务。[7]政府若想在全社会合理的调控公共服务的资源、避免方向错误和浪费等现象发生就必须精准掌握公众对公共服务的需求状况。现如今在新时代的背景下，公民对公共服务的需求随着社会变化出现很明显的变化，对科教文卫和社会保障等各种公共服务的需求量大大提升。然而，现下各级政府为本辖区内居民提供公共服务的质量和种类多是按照其主观偏好和供给能力来的，而不是居民的真实和客观需求。[8]要注重地区和城乡差异，依据其各自的特征，在兼顾效率和公平等原则的情况下，持续增加公共服务的覆盖面，更多的向公共服务供给质量和效率低下的中西部和农村地区倾斜，促成基本公共服务的全民惠及这一目标的实现。

（五）创新公共服务监管机制

首先是要强化政府的监督和管理责任。公共服务供给模式的转变，改变的是政府承担责任的方式而不是代表政府不再需要承担相应的责任。在公共服务的供给逐渐向社会和市场靠拢的过程中，加强政府监管的职责是必要的，配合科学高效的各种管理手段和管理方式，逐步建立和完善公平公正、开放统一的新型公共服务监管机制。同时，要加快开展科学追责机制的建立工作，对于行政人员在提供公共服务方面出现的失职现象要追究其责任。其次是要依据现代社会的开放性和多样性，及时调整政府的职能模式，由封闭式政府转变为透明型政府，加强公民参与度，使公共服务的供给可以及时高效的被公民监督。再次是建立健全相应的法律法规，为公共服务供给的创新提供可靠的制度约束和保障，使政府能够持续有效的监管公共服务供给，保证公共服务供给的及时和有效。加强对公共服务供给的事前监督、日常监督和事后监督，保持监督的独立性，确保监督主体行政职权不受掣肘，才能使其勇于监督、敢于提出异议。

五、结语

在公共管理活动中，政府的角色定位应由“统治”转换为“服务”，治理的路径应由“政府主导”转变为“社会主导”，未来公共事务社会化管理的重要标志应是服务型政府，政府旺盛生命力的源头将是公共服务。政府的根本是服务，服务的核心在效率，服务的目标在效益。在如今全面建成小康社会的决胜阶段，深入探讨公共服务的供给机制在国家现代化治理体系中的地位和定位变得更加重要。完善公共服务的供给体制，完成公共服务的共建共享，更加出色的满足公众对公共服务的需求，为国家现代治理体系和治理能力提供充足的动力。