印尼《创造就业综合法》引发骚乱

孙云霄

10月5日，印度尼西亚国会通过《创造就业综合法》（以下简称“综合法”）。这部旨在改善营商环境、吸引投资、创造就业机会的法律在国会得到了多数支持，受到企业界的普遍欢迎，但却引来了社会民众的强烈反对。10月6日，印尼各大城市的工人、学生纷纷走上街头，抗议综合法损害劳工权益。之后，游行示威持续发酵，部分示威者焚烧、破坏公共设施，冲撞警察，已然演变为社会骚乱和警民冲突。人们不禁要问，佐科政府力促的《创造就业综合法》，民众为何如此反感？

营商环境亟待提升

印尼是东南亚第一大经济体，但近年来经济表现却并不尽如人意。国内生产总值（GDP）一直在5%左右徘徊，不及越南、老挝、柬埔寨、菲律宾等国。佐科上台后一直致力于通过基础设施建设和吸引外资来激活印尼经济潜力。然而，在“海洋强国”“互联互通”和迁都计划的背后，却面临项目推进迟缓、外资望而却步的困局。

印尼地方政府拥有广泛的立法权和行政权，尤其体现在经济管理方面，这增加了地方投资的不确定性。管理权下放成为投资项目审批和推进的阻碍，降低了投资效率，削弱了印尼在吸引投资方面的竞争力。劳工制度存在重复立法和相互冲突的情况，劳工竞争力不足，劳工生产增长率仅为2.6%，但年薪增长幅度达5.7%。据世界银行报告显示，2019年从中国向东南亚转移的33家工厂无一选择印尼，而是选择了便捷且高效的越南、泰国、马来西亚等国。

佐科去年再次赢得大选后，在就职演说中提出2045年将印尼建成高收入发达国家，并公布了第二任期的五项重点工作。简化所有阻碍投资的法令是五项重点工作之一，佐科随即将修订《创造就业综合法》和《促进中小企业法》提上日程。

营商环境欠佳是印尼市场环境的现实。2020年新冠疫情使印尼经济受到重创，政府急于通过优化投资环境、提高劳动竞争力来吸引受中美贸易战影响的产业转移和其他投资。“综合法”正是将79项有关税务、劳工、环境、投资的规定合而为一的法律，意在提高本土劳工的竞争力。

改革面临重重挑战

《创造就业综合法》的初衷是优化营商环境、吸引投资、刺激经济，而引发社会强烈反对则体现出政府改革的艰难。反对者从劳工权益、环境保护等多方面对抗改革。

反对者普遍认为“综合法”有损劳工权益。对印尼而言，发展劳动密集型产业是刺激经济的重要手段。“综合法”改革了劳工制度，首先对工资标准的设定权进行“上收下放”，取消县/市一级政府制定最低工资标准的权限，统一由省级政府承担;下放给劳动密集型企业和中小企业自行制定薪资的权限。其次，减轻企业对工人的遣散负担，将遣散费从此前的最高32倍月薪减少为最高19倍;设立政府基金，向新失业人员提供6个月的月薪补助;扩大外包临时工的法律适用范围，兼职和全职均可适用。最后，“综合法”延长了劳动时间，每周工作由5天调整为6天，增加了每天的加班时间等。反对者认为该法律是一部资产阶级法律，偏向资方，损害劳工权益。

对此，佐科10月9日就“综合法”发表演讲，称每年约有290万人进入劳动力市场，面对新冠疫情，印尼失业者达到690万人，另有350万人受到影响，因此有必要鼓励创造新的工作岗位。从政府的立场出发，“综合法”是为了解决大量劳动力失业问题，这其实有助于实现劳工权益。

为了降低企业门槛，“综合法”从诸多方面放松了环境保护标准，降低了对工业、农业综合企业项目环境影响评估的要求，仅要求高风险项目进行评估。“综合法”收紧了自然资源开采审批权限，统一授权中央政府批准在官方指定森林和泥炭沼泽地进行商业投资。为了弥补地方审批权限的丧失，“综合法”取消了各省至少保持省级土地30%森林覆盖率的环保要求，允许各省按比例设定当地的覆盖率标准。

佐科强调，政府仍然会将环境影响评估严格适用于大型企业，并对中小微企业予以指导和监督。反对者认为，“环保降级”条款违背了佐科政府提出的以“更健康、生产力更高的生态系统”为前提的“绿色增长”经济发展模型，使以可持续发展为标准的投资者和进口商无意涉足印尼市场。

“综合法”将权力收归中央或省级政府，规定地方政策不应与中央政策相违背，允许中央政府精简地方政策，并参与工业区的监督。这在一定程度加剧了中央集权的倾向，但也降低了高昂的行政成本，提高了办事效率。这些做法被批评为“中央重新集权”和“印尼民主的倒退”。2020年初法律草案提交国会审议时，有地方官员称之为“威权主义”的复辟。

行政程序繁琐是印尼营商环境羸弱的缘由，“综合法”旨在改变中央与地方之间的权力关系。印尼社会舆论与民意长期受西方智库与媒介塑造的“去集权化”的影响，任何中央与地方关系的改革方案都会被上升到意识形态的争论。佐科政府并无意收回地方政府的權力，而是试图建立一个全国性的市场标准，地方政府仍可根据中央政府制定的《标准程序和标准规范》进行业务许可和监督。

中央政府将依据“综合法”设立“在线单次提交”（Online Single Submission）的电子系统，以代替此前地方政府的多重审批程序。但审批权限的集中却被指为精英集团提供了权力寻租空间，批评者还认为法律制定过程紧急且缺乏公开讨论，足以让人怀疑既得利益者从中受益。

改革任重道远

总体来看，“综合法”简易规范的管理和程序与此前的重复繁杂形成鲜明对比。根据法律条文，官方机构对劳工权益和环境保护的管制有所放松，但并不是完全放任，而是在一定范围内给予营商主体较大的自由空间，从而提高吸引投资的竞争力。

随着佐科政府的积极回应，遍及雅加达、泗水、三宝垄、棉兰、万隆、日惹等全国各大城市的游行示威已经逐渐平息，雅加达工人的抗议示威规模也明显缩小。政府及时澄清谣言、抓捕暴动分子，“综合法”的对话途径逐渐受控。可以说，佐科政府对于抗议活动的处理是及时有效的。

值得关注的是，佐科在演讲中向反对者提出了违宪审查的选项，意在将争议交由专业的司法机关评判。这不仅表现出佐科政府对司法权的尊重，也展示其继续推进经济体制改革的决心。佐科在第一任总统任期之初便推出了至少20项改革方案，但却无力贯彻执行。

“综合法”是佐科政府在国际形势突变、经济衰退严重的背景下推出的重大改革。佐科表示将在未来三个月制定“综合法”的配套法规，以确保该法得到有效施行。从此前失败的教训来看，印尼改革依然任重道远，能否撼动根深蒂固的体制顽疾还有待进一步观察。